III SAB/Kr 66/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Bociąga (spr.) Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Janusz Kasprzycki po rozpoznaniu w dniu 6 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. W. na bezczynność Izby Adwokackiej działającej przez Okręgową Radę Adwokacką w przedmiocie wydania zaświadczenia I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Izby Adwokackiej działającej przez Okręgową Radę Adwokacką do wydania aktu lub podjęcia czynności; II. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Izby Adwokackiej działającej przez Okręgową Radę Adwokacką na rzecz skarżącej M. W. sumę pieniężną w kwocie 1000 (tysiąc) złotych; IV. zasądza od Izby Adwokackiej działającej przez Okręgową Radę Adwokacką na rzecz M. W. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego M. W. pismem z dnia 19 lutego 2020 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w sprawie niezałatwienia w ustawowym terminie wniosku o wydanie zaświadczenia. Organowi zarzuciła naruszenie art. 217 § 1, § 2 pkt 2 i § 3 K.p.a. w związku z art. 218 § 1 K.p.a. w związku z art. 12 K.p.a. poprzez rażące przekroczenie ustawowego terminu wydania zaświadczenia. Zarzuciła organowi również zaniechanie zawiadomienia skarżącej o przyczynach niezałatwienia sprawy wydania zaświadczenia w ustawowym terminie wraz ze wskazaniem nowego terminu i pouczeniem o prawie wniesienia ponaglenia do czego obliguje organ art. 36 K.p.a. W konsekwencji naruszenie zasady szybkości rozpoznania sprawy w administracyjnym toku instancji. W uzasadnieniu skargi wskazała, że pismem z dnia 29 października 2018 r. zwróciła się do ORA z wnioskiem o wydanie w dwóch egzemplarzach zaświadczenia potwierdzającego fakty wynikające z prowadzonej przez organ ewidencji w zakresie zdania przez nią z wynikiem pozytywnym egzaminu adwokackiego stwierdzonego uchwałą z dnia 24 kwietnia 2013 r., wpisania na listę adwokatów stwierdzonego uchwałą z dnia 16 maja 2013 r. oraz wykonywania nieprzerwanie od dnia złożenia ślubowania 16 stycznia 2014 r. zawodu adwokata. Przedmiotowy wniosek pomimo upływu 14 miesięcy nie został przez organ załatwiony. Organ nie wskazał również innego terminu załatwienia sprawy zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. W związku z czym pismem z dnia 9 grudnia 2019 r. skarżąca wniosła do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie ponaglenie na bezczynność tego organu. W dniu 17 lutego 2020 r. skarżącej została doręczona uchwała Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej (uchwała z dnia 21 stycznia 2020 r.) w której w pkt II ust. 1 stwierdzono, że organ prowadzący postępowanie dopuścił się bezczynności przy wydawaniu zaświadczenie, przy czym bezczynność ta miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa. W konkluzji skargi M. W. wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku, stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznanie a rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Izba Adwokacka działająca przez Okręgową Radę Adwokacką w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Organ podniósł, że w dniu 27 lutego 2020 r. zostało sporządzone wnioskowane zaświadczenie. Organ przytoczył następujące fakty w sprawie. Rzecznik dyscyplinarny Izby Adwokackiej w dniu 5 listopada 2018 r. wszczął wobec skarżącej postępowanie dyscyplinarne. W dniu 14 listopada 2018 r. zostało do skarżącej skierowane pytanie czy w stosunku do niej zapadło orzeczenie skutkujące ograniczeniem w możliwości wykonywania zawodu. W dniu 6 grudnia 2018 r. skarżąca udzieliła odpowiedzi, że nigdy w żadnym orzeczeniu sądowym nie zapadło w stosunku do niej ograniczenie w wykonywaniu zawodu adwokata. Następnie toczyło się postępowanie o skreślenie skarżącej z listy adwokatów. Zdaniem organu powyższy splot okoliczności faktycznych stał się bezpośrednią przyczyna, dla której doszło do zaniechania po stronie organu w wydaniu zaświadczenia w terminie. Zaświadczenie takie zostało wydane 27 lutego 2020 r. Zatem nie doszło do bezczynności organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej: "P.p.s.a.") obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4, tj, takich, w których wydana być powinna decyzja administracyjna, postanowienie lub inna czynność z zakresu administracji publicznej. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Izby Adwokackiej działającej przez Okręgową Radę Adwokacką (dalej w skrócie organ) w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 29 października 2018 r. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakty wynikające z prowadzonej przez organ ewidencji w zakresie zdania z wynikiem pozytywnym egzaminu adwokackiego stwierdzonego uchwałą z dnia 24 kwietnia 2013 r., wpisania na listę adwokatów stwierdzonego uchwałą z dnia 16 maja 2013 r. oraz wykonywania nieprzerwanie od dnia złożenia ślubowania 16 stycznia 2014 r. zawodu adwokata. Zasadniczym warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest - zgodnie z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. - uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Powyższy wymóg dotyczy również skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosownie do art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W myśl art. 37 § 1 K.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Skarżąca spełniła powyższy warunek, bowiem przed wniesieniem skargi do Sądu, wniosła ponaglenie. Pismem z dnia 9 grudnia 2019 r. skarżąca wniosła do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie ponaglenie na bezczynność Izby Adwokackiej działającej przez Okręgową Radę Adwokacką. Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej uchwałą z dnia 21 stycznia 2020 r. stwierdziło, że organ prowadzący postępowanie dopuścił się bezczynności przy wydawaniu zaświadczenie, przy czym bezczynność ta miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa. Stanowisko Naczelnej Rady Adwokackiej nie podlega ocenie Sądu, a tym samym nie wiąże w zakresie rozstrzygnięcia czy w sprawie miała miejsce bezczynność. Sąd wskazuje, że w sprawach dotyczących skarg na bezczynności i przewlekłości organów, sąd po uznaniu spełnienia warunków formalnych skargi uwzględnia stan sprawy na dzień orzekania. Ustanie stanu przewlekłości i bezczynności po wniesieniu skargi skutkuje zgodnie z procedurą umorzeniem postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a), pozostawiając konieczność rozstrzygnięcia w zakresie zasadności skargi w pozostałej części. Należy również wskazać, że z bezczynnością mamy do czynienia, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. Przedmiotem niniejszego postępowania jak wskazano wyżej był zarzut bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 29 października 2018 r. o wydanie zaświadczenia. Wydawanie zaświadczeń regulują przepisy działu VII kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 217 § 1 K.p.a., organ administracji wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Stosownie do treści § 2 tego artykułu wydanie zaświadczenia następuje, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1), a osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). Jak w przypadku każdego postępowania inicjowanego z woli strony, organ jest związany zakresem zgłoszonego żądania i nie ma możliwości samodzielnej zmiany jego przedmiotu. Jeżeli w danej sprawie nie ma podstaw do wydania zaświadczenia, na podstawie art. 219 K.p.a., organ administracyjny odmawia wydania zaświadczenia. Odmowa wydania zaświadczenia lub zaświadczenia o żądanej treści następuje w drodze postanowienia. Ma ona miejsce wówczas, gdy organ jest niewłaściwy, gdy nie dysponuje danymi, a strona domagała się tego zaświadczenia ze względu na swój interes prawny, gdy strona nie wykazała interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia, a brak przepisu nakazującego wydanie takiego zaświadczenia, a także, gdy organ nie może spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia. Postanowienie takie powinno być wydane w formie pisemnej i zawierać elementy zaskarżalnego postanowienia, a więc m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środku zaskarżenia. Zaświadczenie traktuje się jako potwierdzenie (świadectwo) pewnych stosunków prawnych i faktycznych mających znaczenie dla prawa, istniejących w dniu jego wydania. Są więc one wyłącznie przejawem wiedzy organu co do określonych okoliczności faktycznych i prawnych, a więc nie mogą być traktowane jako oświadczenie woli organu, co nadawałoby im charakter władczy. Zaświadczenia nie wywołują bezpośrednio żadnych skutków prawnych, nie mają więc charakteru prawotwórczego, ani interpretacyjnego, nie rozstrzygają sprawy administracyjnej i nie tworzą nowej sytuacji prawnej. To sprawia, że kwalifikowane są one do tzw. działań faktycznych administracji (por. M. Wierzbowski, Zasady i tryb wydawania zaświadczeń według kodeksu postępowania administracyjnego, PiP 1981, Nr 1, s. 51). Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli a oświadczeniami wiedzy. Z tych też względów ustawodawca zastrzegł krótki termin na wydanie zaświadczenia. Zaświadczenie powinno zostać wydane w terminie 7 dni od dnia wniesienia żądania. Przyjmuje się przy tym, że w wypadkach, gdy organ dysponuje danymi z kartotek, ewidencji, rejestrów lub akt innego rodzaju, powinien wydać zaświadczenie bez zbędnej zwłoki. W pierwszej kolejności rozpoznając skargę Sąd stwierdza, że bezzasadnym było zobowiązywanie organu do rozpoznania wniosku o wydanie zaświadczenia z dnia 29 października 2018 r. Zostało ono bowiem na dzień wyrokowania, w całości rozpoznane przez organ, który wydał skarżącej zaświadczenie 27 lutego 2020 r., czym merytorycznie zakończył sprawę zainicjowaną wskazanym wyżej wnioskiem. Sąd rozpoznając skargę na bezczynność z uwagi na przewidziane w art. 149 § 1 P.p.s.a możliwości rozstrzygnięcia winien ustalić czy wniosek skarżącej został w całości rozpoznany i tym samym nie ma podstaw do zobowiązywania organy do jego rozpoznania w określonym terminie, czy też nie został rozpoznany co winno skutkować zobowiązaniem do załatwienia sprawy. Przy ustaleniu, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie Sąd uznał, że wniosek został w całości rozpoznany w związku z czym postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do dokonania czynności podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a, o czym orzeczono w pkt l wyroku. Niemniej jednak rozstrzygnięcie takie w sprawach o bezczynność nie zwalania sądu od orzeczenia czy w sprawie miała miejsce bezczynność, a w przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia tej kwestii czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 3 i § 2 P.p.s.a). W sprawie niniejszej zdaniem Sądu, za zasadny uznać należało zarzut bezczynności. Niewątpliwie znacznie przekroczony został termin 7 dni na wydanie zaświadczenia. Wniosek o wydanie zaświadczenia został złożony 29 października 2018 r. (data wpływu do organu 5 listopad 2018 r.) a sprawa zakończona została wydaniem zaświadczenia z dnia 27 lutego 2020 r. Tak długi okres procedowania organu w żadnym wypadku nie może być usprawiedliwiony faktem, że rozstrzygana była kwestia ewentualnej odpowiedzialności dyscyplinarnej skarżącej. Co więcej organu nie usprawiedliwia okoliczność zbierania materiału dowodowego w sprawie, gdyż idąc tym tokiem rozumowania można sobie wyobrazić sytuację, że skarżąca nigdy nie dostałaby wnioskowanego zaświadczenia. Podkreślić przy tym należy, że skarżąca wnioskowała o wydanie zaświadczenia, które potwierdzało fakty wynikające z prowadzonej przez organ ewidencji w zakresie zdania z wynikiem pozytywnym egzaminu adwokackiego, wpisania na listę adwokatów oraz wykonywania nieprzerwanie od dnia złożenia ślubowania zawodu adwokata. Celem wydania zaświadczenia o tej treści organ, wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę nie musiał prowadzić żadnego postępowania czy też zbierać dowodów w sprawie. Zaświadczenie należało wydać na dzień składania wniosku zgodnie ze stanem faktycznym obowiązującym w tym dniu. W ocenie Sądu, stwierdzonej bezczynności można przypisać cechy rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie, Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt l OSK 296/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt l OSK 2451/14). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania w niniejszej sprawie Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Podkreślenia wymaga, że stwierdzona bezczynność wynikała miedzy innymi z bierności organu. Zachowanie organu podważa, bowiem zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. W ocenie Sądu, wykazana bezczynność nosi cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt II wyroku. Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej i grzywny stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd w przypadku wymierzania wskazanych środków. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 P.p.s.a.) Uwzględnienia natomiast wymaga kompensacyjny charakter uprawnienia - w przypadku sumy pieniężnej, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Sąd uznając żądanie przyznania sumy pieniężnej w ramach przysługujących kompetencji orzekł o przyznaniu na rzecz skarżącej tej sumy w wysokości 1000,00 zł - uznając równocześnie, że przyznana kwota w sposób dostateczny zrekompensuje skarżącej krzywdy związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie jej wniosku (czego konsekwencją jest pkt III wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a. w pkt IV wyroku.