III SAB/Kr 67/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie: WSA Janusz Bociąga (spr.) WSA Janusz Kasprzycki po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. J. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie rozpatrzenia odwołania I. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w przedmiocie bezczynności; III. w pozostałym zakresie skargę oddala Pismem z dnia 6 marca 2019 r. K. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie rozpatrzenia odwołania. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że pomimo odległej daty wniesionego odwołania Komendant Wojewódzki Policji nie poinformował o podjętych działaniach, ani o skutkach jakie wywarło odwołanie. W związku z powyższym skarżący wniósł o zobowiązanie organu do niezwłocznego rozpatrzenia odwołania i do uznania prawa strony do wyrównania ekwiwalentu na zasadach określonych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wskazał, że pismem z dnia 13 listopada 2018 r. skarżący wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji wnosząc o ponowne ustalenie i wypłacenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w odpowiedniej części zgodnie z wyrokiem TK z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15. Komendant Powiatowy Policji decyzją z dnia 11 stycznia 2019 r. odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. W dniu 21 stycznia 2019 r. K. J. wystąpił do organu o uzupełnienie decyzji. Organ postanowieniem nr [...] odmówił uzupełnienia decyzji. W dniach 25 stycznia 2019 r. i 7 lutego 2019 r. do Komendy Wojewódzkiej Policji wpłynęły odwołania K. J. od powyższej decyzji. W dniu 5 kwietnia 2019r Komendant Wojewódzki Policji wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia 11 stycznia 2019 r. W ocenie organu skarga nie zasługuje na uwzględnienie i winna zostać oddalona jako całkowicie bezzasadna. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia po stronie Komendanta Wojewódzkiego Policji bezczynności czy też przewlekłego prowadzenia postępowania. Należy zwrócić uwagę, że przy całym natłoku spraw z zakresu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oraz w związku z sytuacją kadrową Policji, nie ma możliwości oddelegowania konkretnych osób do zajmowania się wyłącznie przedmiotowymi postępowaniami. Oznacza to, że merytoryczni pracownicy oprócz koordynowania i załatwiania przydzielonych im zadań służbowych muszą również zapewnić prawidłowe procedowanie w sprawach ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Tym samym twierdzeń o celowym, przewlekłym prowadzeniu przez organy Policji stosownych postępowań pierwszoinstancyjnych czy też odwoławczych nie można uznać za uzasadnione. Wszystko to powoduje , że nie można mówić o jakiejkolwiek zwłoce organu w załatwieniu odwołania K. J. Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a. sprawy mają być rozstrzygane bez zbędnej zwłoki. W sytuacji wyżej opisanej nie może być mowy o jakimkolwiek zawinionym zachowaniu organu. Odwołanie K. J. zostało rozpoznane w racjonalnym terminie - bez zbędnej zwłoki, przy uwzględnieniu konieczności procedowania w innych podobnych sprawach administracyjnych dotyczących innych stron. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302, dalej: P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rolą sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynność organu administracji jest ustalenie przede wszystkim trzech kwestii. Po pierwsze: czy sprawa, w której została wniesiona skarga, była sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1- 4 P.p.s.a.; po drugie: czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem określonego trybu przeciwdziałania bezczynności oraz czy taki tryb przed wniesieniem skargi został wyczerpany: po trzecie: o ile wynik badania dwóch pierwszych kwestii będzie pozytywny, czy organowi administracji można przypisać bezczynność. Stosownie do treści art. 149 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny była bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie rozpoznania odwołania. Tak określony przedmiot postępowania bez żadnych wątpliwości podlega kontroli sądu administracyjnego, która zgodnie z art. 3 § 1 pkt 8 i 9 P.p.s.a. obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w kpa oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 P.p.s.a.). Skarżący przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego złożył ponaglenie, środki zaskarżenia zostały zatem przez niego wyczerpane. Skarga więc jako dopuszczalna i złożona z zachowaniem wymogu określonego w art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. podlega merytorycznej ocenie. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Dla uznania bezczynności nie ma przy tym znaczenia to, z jakiego powodu bezczynność zaistniała i czy była przez organ zawiniona. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca. W myśl art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie do art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W niniejszej sprawie pismami z dnia 25 stycznia 2019 r. i 7 lutego 2019 r. skarżący odwołał się od decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia 11 stycznia 2019 r. nr [...]. Tymczasem Komendant Wojewódzki Policji w dniu 5 kwietnia 2019 r. wydał decyzję nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia 11 stycznia 2019 r. Skarga K. J. wpłynęła do Powiatowego Komendanta Policji już w dniu 13 marca 2019 r. WSA w Krakowie przesłał tą skargę Komendantowi Wojewódzkiemu Policji za pismem z dnia 18 kwietnia 2019 r. Jak widać z zestawienia powyższych dat organ I instancji przez ponad miesiąc nie przesyłał skargi do WSA w Krakowie. Tym samym w tych konkretnych okolicznościach trudno byłoby przyjąć, że skarga faktycznie została wniesiona po wydaniu decyzji z dnia 5 kwietnia 2019 r. Stwierdzając, że organ dopuścił się bezczynności, Sąd ocenił że owa bezczynność nie miała rażącego charakteru. W opinii Sądu pod pojęciem "rażącego naruszenia prawa", w rozumieniu art. 149 § 1 P.p.s.a., należy rozumieć bowiem takie działania lub zaniechania organu prowadzącego postępowanie, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia w terminie sprawy. Jako bezczynność w sposób rażący naruszającą prawo należy kwalifikować stan, w którym organ nie podejmuje żadnych działań, przy czym czyni to z powodu zaniedbań oraz lekceważącego stosunku do ciążących na nim obowiązków. O tym czy dana sytuacja stanowi bezczynność w sposób rażący naruszający prawo decyduje całokształt okoliczności danej sprawy. Zdaniem Sądu w analizowanej sprawie bezczynności organu nie można przypisać cechy rażącego naruszenia prawa. Dokonując takiej oceny Sąd wziął pod uwagę czasokres bezczynności, który był stosunkowo nieznaczny, a dodatkowo fakt, że skarżący składa znaczną ilość pism z swoich sprawach. Dodatkowo, w ocenie Sądu bezczynność nie miała szczególnie nagannego charakteru, który uzasadniałby zastosowanie środka dyscyplinującego w postaci grzywny. Z urzędu należy zauważyć , że skarżący wnosi liczne pisma do organu wszczynając po kilkanaście/kilkadziesiąt postępowań , inicjując postępowania , które stanowią cel sam w sobie. Każde pismo skarżącego wymusza na organie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a prawie każde orzeczenie wydane przez organ owocuje wystąpieniem przez skarżącego z kolejnymi wnioskami o wyjaśnienie, uzupełnienie, sprostowanie, czy wznowienie postępowania. Ilość wnoszonych przez skarżącego pism i wszczynanych postępowań stanowi okoliczność, którą Sąd wziął pod uwagę przy ocenie zasadności żądań skarżącego w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono bezprzedmiotowe. Przedmiotem niniejszej sprawy było przede wszystkim zobowiązanie organu do wydania stosownego aktu administracyjnego. Skoro został on wydany – Komendant Wojewódzki Policji rozpatrzył odwołanie – postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, wobec czego orzeczono jak w punkcie I wyroku, za podstawę przyjmując art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Ponieważ Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, stosownie do którego nawet w przypadku umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, z uwagi na wcześniejsze załatwienie wniosku przez organ, sąd administracyjny jest obowiązany do dokonania oceny skargi i ustalenia czy działanie, względnie zaniechanie organu administracji publicznej, w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego, wyczerpywało przesłankę bezczynności oraz rażącego naruszenia prawa (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 lutego 2019 r., IV SAB/Gl 229/18), orzeczono jak w punktach II i III za podstawę przyjmując art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz § 2 P.p.s.a.