III SAB/Kr 71/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie WSA Janusz Bociąga (spr.) WSA Ewa Michna Protokolant Małgorzata Krasowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2017 r. sprawy ze skargi D. S., S. S., M. K. na bezczynność Wójta Gminy Ł w przedmiocie nieudzielenia odpowiedzi na pismo w terminie I. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do udzielenia żądanej informacji przez skarżących; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Wójta Gminy Ł na rzecz skarżącego M. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 25 marca 2016 r. D. S., S. S., M. K. i M. M. zwrócili się do Wójta Gminy Ł o przeprowadzenie pomiarów geodezyjnych i wyznaczenie słupkami granicznymi szerokości drogi gminnej nr [...] na odcinku od drogi nr [...] do cieku wodnego nr [...] pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...]. Pismem z tego samego dnia zwrócili się do organu o udzielenie informacji czy przepust znajdujący się na cieku wodnym nr [...] i przebiegający pod drogą gminną nr [...] spełnia warunki jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. Ponadto wniesiono o udzielenie informacji czy wskazany obiekt inżynierski spełnia warunki określone w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, oraz czy był utrzymywany i poddawany w czasie jego użytkowania kontroli zgodnie z art. 62 ust. 2 Prawa budowlanego. W dniu 16 maja 2016 r. wnioskodawcy zwrócili się ponownie do organu o udzielenie informacji na jakim etapie jest odpowiedź na pisma z dnia 25 marca 2016 r. W piśmie z dnia 17 maja 2016 r. Wójt Gminy Ł poinformował, że wyznaczenie granicy drogi gminnej zlokalizowanej pomiędzy działką ewidencyjną nr [...] a działką ewidencyjną nr [...] w miejscowości K będzie możliwe po uregulowaniu stanu prawnego przedmiotowej drogi tj. przeprowadzeniu postępowania komunalizacyjnego w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Po uzyskaniu ostatecznej decyzji Wojewody stwierdzającej nabycie nieruchomości zajętej pod przedmiotową drogę gminną może zostać zlecona stabilizacja znaków granicznych jednak będzie to uzależnione od posiadanych środków finansowych. W kolejnym piśmie z tej samej daty organ poinformował, że odpowiedź na pismo z dnia 25 marca 2016 r. zostanie udzielona w terminie do 30 lipca 2016 r. z uwagi na podjęcie działań mających na celu odnalezienie jakiejkolwiek dokumentacji w archiwum zakładowym, dotyczącej przepustu na cieku wodnym dz. Nr [...] w miejscowości K. W piśmie z dnia 15 lipca 2016 r. Wójt Gminy Ł poinformował, że przepust na cieku wodnym dz. nr [...] w ciągu drogi dz. nr [...] został wybudowany przed wejściem w życie rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie. Obiekt ten spełnia warunki o których mowa w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, a w szczególności jest w należytym stanie technicznym umożliwiającym jego użytkowanie zgodnie z jego przeznaczeniem. Przepust podlegał sprawdzeniu pod względem drożności w okresie pozimowego przeglądu dróg. Pismem z dnia 27 czerwca 2016 r. D. S., S. S., M. K. i M. M. złożyli skargę na bezczynność Wójta Gminy Ł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W dniu 20 lipca 2016 r. D. S., S. S., M. K. złożyli skargę na bezczynność Wójta Gminy Ł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Podnieśli, że niniejsza skarga związana jest z nieudzieleniem przez organ odpowiedzi na pisma z dnia 25 marca 2016 r. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Ł wniósł o jej odrzucenie z powodu jej niedopuszczalności i niewyczerpanie środków zaskarżenia, jakie służyły skarżącym w postępowaniu przed organem administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej P.p.s.a.), w brzmieniu obowiązującym po dokonanej nowelizacji ustawą z dnia z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy. Zgodnie natomiast z art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, jak stanowi art. 149 §1a P.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 art.149, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłość organu, sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. Wskazuje się również, że w trybie powołanego art. 149 § 1Pp.p.s.a. sąd może tylko orzec o obowiązku wydania aktu w określonym terminie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu tego rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach lub obowiązkach skarżącego. W sytuacji natomiast wydania przez organ, stosownego aktu w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie przez sąd, postępowanie sądowe w sprawie bezczynności czy przewlekłości organu administracji publicznej, staje się bezprzedmiotowe (vide: uchwała NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63). Skoro bowiem organ w bezczynności już nie pozostaje, to sąd nie może zastosować trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., tj. zobowiązać organu do wydania w zakreślonym terminie decyzji w sprawie. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga była uzasadniona. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej, a tak należy traktować niniejszą skargę nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, a zatem Kodeks nie ma zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Wprawdzie art. 52 § 3 P.p.s.a. stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a skoro ustawa nie przewiduje żadnych dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w ramach udzielania informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania), należy uznać, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05). Uznając, że niniejsza skarga jest dopuszczalna stwierdzić należy, iż jej przedmiotem jest bezczynność w postępowaniu Wójta Gminy Ł w zakresie udostępnienia informacji publicznej i rozpoznania wniosku skarżących z dnia 25 marca 2016 r. Tak więc, mając na uwadze ograniczenie badania merytorycznego sprawy jakim podlega skarga na bezczynność organu, należało przede wszystkim wyjaśnić czy informacja, o której udostępnienie wystąpili skarżący stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, a podmiot do którego o udzielenie informacji się zwrócili jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. W pierwszej kolejności należało odnieść się do aspektu podmiotowego sprawy tzn. czy Wójt Gminy Ł jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Katalog podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych określony został w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 4. ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że Wójt Gminy Ł w świetle art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, mieści się jako organ w zakresie podmiotowym stosowania tej ustawy, w związku z czym zobowiązany jest do udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych (art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Organ w niniejszej sprawie swego obowiązku w tym zakresie nie kwestionował. Oceniając natomiast aspekt przedmiotowy, tzn. czy żądana informacja stanowi informację publiczną, wskazać należy, że pojęcie informacji publicznej określone jest w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym: treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które władzę publiczną realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2002r., sygn. akt II SA 1956/02). Treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą, stanowi informację publiczną. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 721/08). Z powyższych względów uznać należy, iż wnioskowana przez skarżących informacja dotycząca tego czy przepust znajdujący się na cieku wodnym nr [...] i przebiegający pod drogą gminną nr [...] spełnia warunki jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. oraz czy wskazany obiekt inżynierski spełnia warunki określone w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, a także czy był utrzymywany i poddawany w czasie jego użytkowania kontroli zgodnie z art. 62 ust. 2 Prawa budowlanego, stanowi informację publiczną. Uznając, że informacje wskazane we wniosku stanowią informację publiczną, a organ w niniejszej sprawie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, ustalić należy czy działania podjęte przez podmiot zobowiązany nastąpiły w adekwatnej formie. Rozpoznając niniejszą sprawę należy również mieć na uwadze, że ustawodawca w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazał, iż udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 3 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Skoro wniosek udzielenie informacji publicznej wpłynął do organu w dniu 25 marca 2016 r., to w tym dniu rozpoczął bieg termin 14 dniowy do załatwienia tej sprawy przez organ. Tym samym uznać należy, że udostępnienie informacji publicznej w dniu 15 lipca 2016 r. nastąpiło z przekroczeniem terminów do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wobec powyższego stwierdzić należy, że organ przy rozpatrywaniu przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej dopuścił się bezczynności – rozumianej ogólnie jako niezałatwienie sprawy w przepisanym terminie, o czym orzeczono w pkt 2 sentencji. Jednakże z uwagi na fakt, iż bezczynność ta ustała jeszcze przed wydaniem orzeczenia przez Sąd w niniejszej sprawie, to uznać należy, że postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze skargi na bezczynność organu stało się bezprzedmiotowe w zakresie orzekania o zobowiązaniu tego organu do rozpatrzenia wniosku. Skoro bowiem organ rozpoznał wniosek, co do którego pozostawał w bezczynności, to tym samym stan bezczynności ustał. Z tego względu Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącej na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (pkt 1 sentencji). W rozpoznawanej sprawie, mając na względzie charakter sprawy oraz fakt, że organ mimo przekroczenia terminu określonego w ustawie o dostępie do informacji publicznej, podjął czynność udzielenia informacji po ustaleniu dokładnych okoliczności sprawy oraz fakt, że powiadamiał skarżących o przyczynie zwłoki - Sąd uznał, że bezczynność organu nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa (pkt 3 sentencji). W tej sytuacji Sąd nie stwierdził również podstaw do wymierzenia organowi grzywny z urzędu. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.