III SAB/Kr 74/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Tadeusz Wołek (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2013 r. sprawy ze skargi K. J. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji postanawia: odrzucić skargę K. J. wniósł 12 listopada 2012 r. dwie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji. Pierwsza z nich dotyczy niezałatwienia w formie i trybie, oraz terminie prawem zawitym sprawy podania o uznanie prawa do urlopu dodatkowego w związku ze szczególnymi warunkami i właściwościami służby w Policji, oraz jego przyznania. Sprawa ta została zarejestrowana pod sygnaturą III SAB/Kr 74/12. Druga ze skarg dotyczy niezałatwienia w formie i trybie, oraz terminie prawem zawitym sprawy podania skarżącego o uznanie prawa do ekwiwalentu, czyli formy odszkodowawczej za niedopełnienie ciążącego z mocy prawa zapewnienia policjantowi norm napoi w związku z warunkami służby i przyznania należności, oraz skutecznego wezwania organu do respektowania tego uprawnienia i obowiązku organu zapewnienia ich w formie i trybie prawem przewidziany na przyszłość, od daty wniesienia podania. Sprawa została zarejestrowana pod sygnaturą III SAB/Kr 75/12. Skarżący podniósł, że do Komendanta Powiatowego Policji wniesione zostało podanie w tym zakresie. Pomimo odległego terminu jego wniesienia, organ nie podjął żadnych czynności procesowych, jak również orzeczniczych załatwiających sprawę, skarżący nie otrzymał żadnej informacji co do jego toku, podejmowanych czynności procesowych, a organ pozostaje nie tylko w bezczynności procesowej, lecz również orzeczniczej. Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 37 K.p.a., wyczerpał drogę w zakresie zażalenia, wnosząc zażalenie do organu nadrzędnego, jakim jest Komendant Wojewódzki Policji, podaniem z dnia 23 stycznia 2012 r., na które skarżony organ nie podjął czynności w trybie art. 37 K.p.a. Podkreślił, że na wniesione zażalenie otrzymał pismo informujące z Komendy Wojewódzkiej Policji numer [...] z dnia 15 marca 2012 r., które jednakże nie zostało wydane przed organem Komendanta Wojewódzkiego Policji i nie znalazło uznania czynności tego organu. Pomimo odległej daty wniesienia zażalenia do KWP, organ ten do chwili obecnej nie podjął czynności w trybie art. 37 K.p.a., zatem sprawę bezczynności KPP uznać należy za podlegającą kontroli Sądu. Komendant Powiatowy Policji w odpowiedziach na skargi wniósł o ich oddalenie. Zaznaczył, że w toku dotychczas prowadzonych czynności zagadnienia poruszane w skargach były objęte jednym postępowaniem. Odnosząc się do skarg, organ przedstawił następujący stan faktyczny spraw. K. J. pismem z dnia 23 stycznia 2012 r., adresowanym do Komendanta Wojewódzkiego Policji za pośrednictwem Komendanta Powiatowego Policji, złożył skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji "w przedmiocie postępowań administracyjnych zainicjowanych żądaniami skarżącego wniesionymi pisemnie w przedmiocie rozpoznania żądania o wyrównanie norm napoi przysługujących funkcjonariuszowi Policji zgodnie z przepisami prawa materialnego w służbie z uwagi na pełnienie jej w warunkach podwyższonej i obniżonej temperatury otoczenia oraz postępowania w przedmiocie uznania prawa do urlopu dodatkowego w związku ze szczególnymi warunkami służby". W piśmie skarżący podniósł, że pomimo upływu przeszło 12 lat, do chwili obecnej skarżony organ nie wykonał żadnej prawem nakazanej czynności procesowej, jak również nie wydał w tym zakresie żadnego orzeczenia. W przedmiotowej sprawie w Komendzie Powiatowej Policji zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, w oparciu o które Komendant Wojewódzki Policji pismem [...] z dnia 15 marca 2012r. udzielił skarżącemu odpowiedzi, informując, iż nie można zarzucić bezczynności KPP, ponieważ na podstawie posiadanej dokumentacji nie istnieje możliwość stwierdzenia, czy faktycznie były prowadzone postępowania administracyjne, a w konsekwencji ustosunkowania się do sposobu ich zakończenia ze względu na wybrakowanie dokumentacji z tego zakresu zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ponadto skarżącego poinformowano, iż w świetle art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegaj ą przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. W przypadku skarżącego roszczenia te stały się wymagalne w dniu jego zwolnienia ze służby w Policji tj. [...] 2005 r., a zatem przedawnienie roszczeń z tego tytułu nastąpiło w dniu 1 maja 2008 r. W przedmiotowej sprawie K. J. pismem z dnia 27 lutego 2012 r. skierował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na Komendanta Wojewódzkiego Policji, zarzucając "bezczynność względnie przewlekłość prowadzonego postępowania" w I instancji przed Komendantem Powiatowym Policji i w II instancji przed Komendantem Wojewódzkim Policji w przedmiocie wyrównania norm napoi przysługujących policjantowi z uwagi na pełnienie służby w warunkach podwyższonej lub obniżonej temperatury oraz prawa do urlopu dodatkowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2012 r. sygn. akt III SAB/Kr 9/12 odrzucił skargę K. J. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji polegającą na nie rozpoznaniu jego żądania o wyrównanie norm napoi przysługujących funkcjonariuszowi Policji z uwagi na pełnienie służby w warunkach podwyższonej i obniżonej temperatury otoczenia oraz żądania o uznanie prawa do urlopu dodatkowego w związku ze szczególnymi warunkami służby. Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie organ nie był zobowiązany do wydania władczego rozstrzygnięcia administracyjnego, a zatem nie można mówić o bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei pismami z dnia 27 marca 2012 r. i z dnia 2 kwietnia 2012 r. K. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie rozpatrzenia spraw administracyjnych wniesionych pisemnymi żądaniami w zakresie norm napoi i urlopu dodatkowego w związku ze szczególnymi warunkami pełnienia służby w Policji. Postanowieniem z dnia 6 listopada 2012 r. sygn. akt III SAB/Kr 28/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę K. J. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji, uznając, iż żadna ze spraw których rozstrzygnięcia domaga się skarżący nie przewidują załatwienia sprawy w formie rozkazu personalnego, decyzji lub postanowienia, a zatem skarga ta nie jest objęta kognicją sądu administracyjnego. W piśmie z dnia 10 stycznia 2013 r. skarżący przedstawił polemikę z twierdzeniami zawartymi w odpowiedzi na skargę. Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 listopada 2012 r. sygn. akt III SAB/Kr 28/12 o odrzuceniu skargi K. J. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji nie zostało zaskarżone i stało się prawomocne z dniem 19 stycznia 2013 r. W sprawie tej pismami z dnia 27 marca 2012 r. i z dnia 2 kwietnia 2012 r. K. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie rozpatrzenia spraw administracyjnych wniesionych pisemnymi żądaniami w zakresie norm napoi i urlopu dodatkowego w związku ze szczególnymi warunkami pełnienia służby w Policji. W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji wniósł o jej oddalenie. Podał, że w sprawie objętej skargą zostało przeprowadzone w Komendzie Powiatowej Policji postępowanie wyjaśniające i na tej podstawie Komendant Wojewódzki Policji udzielił skarżącemu odpowiedzi pismem z dnia 15 marca 2012r., [...]. Organ podał, że skarżący takiej samej treści skargę skierował do tut. Sądu zarzucając "bezczynność względnie przewlekłość prowadzonego postępowania" Komendantowi Wojewódzkiemu Policji, ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę, skarżący zarzucił, że wobec zaginięcia akt postępowania dotyczącego jego roszczeń wymienionych w skardze, obowiązkiem organu jest ich odtworzenie i podjęcie dalszych czynności procesowych. Sąd uznał, że żadna ze spraw, których rozstrzygnięcia przez organ domaga się skarżący nie pozostaje w zakresie objętym przepisem art. 3 § 2 pkt. 1-4a p.p.s.a. Powoduje to, że sąd nie jest władny do rozpoznania skargi wniesionej przez K. J. ponieważ nie dotyczy ona bezczynności organu lub przewlekłości w postępowaniach, które kończą się wydaniem jednego z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 1-4a p.p.s.a. Sprawa wszczęta wniesioną przez K. J. skargą ta nie jest objęta kognicją sądu administracyjnego. W związku z powyższym, na podstawie art. 58 § 1 pkt. 1 i § 3 P.p.s.a. należało skargę odrzucić. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz.270 ze zm.) – P.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. Warunkiem skutkującym powstanie stanu sprawy w toku lub prawomocnie osądzonej jest tożsamość wcześniej wszczętej sprawy sądowoadministracyjnej lub prawomocnie osądzonej z tą, w której wniesiono podlegającą odrzuceniu skargę. O tożsamości spraw administracyjnych można mówić wówczas, gdy występuje między nimi tożsamość elementów podmiotowych i przedmiotowych. Tożsamość podmiotowa dotyczy podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków. Tożsamość przedmiotowa ma zaś miejsce, gdy identyczna jest treść tych praw i obowiązków oraz ich podstawa prawna i faktyczna (postanowienie NSA 2011-09-13, sygn. I GSK 1077/11, LEX nr 964643). Zgodnie z utrwalonym w literaturze i orzecznictwie poglądem rozstrzygnięcie sądu w postaci odrzucenia skargi nie korzysta z przymiotu res iudicata i nie istnieje powód, który uniemożliwiałby stronie wniesienie skargi powtórnie. Nic też nie stoi na przeszkodzie wydaniu orzeczenia o tej samej treści, z tych samych (jeżeli przesłanki uzasadniające takie rozstrzygnięcie nie uległy zmianie) lub innych przyczyn (por. T. Woś w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008 s. 610; por. również postanowienie NSA z 28 lipca 2005 r., sygn. akt II OZ 126/05, niepubl.). Z mocy powagi rzeczy osądzonej korzystają tylko orzeczenia rozstrzygające merytorycznie sprawę sądowoadministracyjną. Wynika to z samej istoty tej instytucji. Res iudicata stanowi, bowiem rozstrzygnięcie (osądzenie) sporu będącego przedmiotem procesu. W postępowaniu sądowoadministracyjnym chodzi o rozstrzygnięcie sporu co do legalności działania administracji, sporu pomiędzy osobą kwestionującą to działanie a organem, którego działania (niedziałania) skarga dotyczy. Orzeczenie proceduralne nie rozstrzyga tego sporu. W przypadku odrzucenia skargi sąd administracyjny nie bada zasadności skargi, a jedynie stwierdza okoliczność uzasadniającą to odrzucenie. Podobnie rzecz się ma w przypadku umorzenia. Zaskarżony akt lub czynność pozostaje w mocy tak jak, gdyby skarga do sądu w ogóle nie została wniesiona. Jak zresztą wskazał Sąd I instancji niedopuszczalne jest wniesienie kolejnej skargi na ten sam akt administracyjny, bądź to samo działanie lub bezczynność organu, w toku postępowania w tej samej materii. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 13.05.2010r. sygn. II GSK 463/10, (LEX nr 673831): 1. Nie można przyjąć, że sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami została już prawomocnie osądzona, jeżeli skarga została odrzucona prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego, ponieważ orzeczenie takie oznacza jedynie, że sąd sprawy nie rozpoznawał z powodu niedopuszczalności skargi. 2. Odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 lub pkt 6 P.p.s.a. nie wyklucza sytuacji, iż będzie możliwe ponowne jej wniesienie. Jednakże odrzucenie skargi w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., tj. z powodu braku właściwości sądu administracyjnego, zasadniczo wyklucza jej ponowne wniesienie, a zatem czyni taką "nową" skargę niedopuszczalną w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Taka sytuacja opisana w punkcie 2 w sprawie zaistniała. Postanowieniem z dnia 6 listopada 2012 r. sygn. akt III SAB/Kr 28/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł o odrzuceniu skargi K. J. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji, postanowienie to nie zostało zaskarżone i stało się prawomocne z dniem 19 stycznia 2013 r. W sprawie tej pismami z dnia 27 marca 2012 r. i z dnia 2 kwietnia 2012 r. K. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie rozpatrzenia spraw administracyjnych wniesionych pisemnymi żądaniami w zakresie norm napoi i urlopu dodatkowego w związku ze szczególnymi warunkami pełnienia służby w Policji. Sąd uznał, że sprawa wszczęta wniesioną przez K. J. skargą ta nie jest objęta kognicją sądu administracyjnego. W związku z powyższym, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. Sąd skargę odrzucił. Zatem zaistniała tożsamość spraw sądowoadministracyjnych zarejestrowanych w WSA w Krakowie do sygn. akt III SAB/Kr 74/12 oraz III SAB/Kr 75/12 ze sprawą do sygn. akt III SAB/Kr 28/12, ponieważ występuje między nimi tożsamość elementów podmiotowych i przedmiotowych. Występuje tożsamość podmiotowa skoro skargi te wniósł K. J. a skarżonym organem jest Komendant Powiatowy Policji. Występuje też tożsamość przedmiotowa, gdyż identyczna jest treść dochodzonych przez skarżącego praw i obowiązków oraz ich podstawa prawna i faktyczna, skoro skargi dotyczą bezczynności tego organu w przedmiocie rozpatrzenia spraw administracyjnych wniesionych pisemnymi żądaniami w zakresie norm napoi i urlopu dodatkowego w związku ze szczególnymi warunkami pełnienia służby w Policji. Skarga na bezczynność organu nie jest ograniczona żadnym terminem określonym w art. 53 P.p.s.a. Wynika to wprost z treści tej normy prawnej, która w odniesieniu do poszczególnych aktów i czynności wskazuje datę, od której należy liczyć bieg terminu do wniesienia skargi. Oczywiście korzystanie z środków zaskarżenia przewidzianych w postępowaniu administracyjnym jest warunkiem koniecznym wniesienia skargi stosownie do art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a., jednakże doręczenie stronie rozstrzygnięcia w tym przedmiocie nie rozpoczyna biegu terminu określonego w art. 53 § 1 P.p.s.a. Skarga na bezczynność może być bowiem skutecznie wniesiona aż do chwili "ustania stanu bezczynności", to jest do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności. Przedmiotem skargi jest w takiej sytuacji bezczynność organu administracji publicznej, a nie odpowiedź organu wyższego stopnia na zażalenie z art. 37 § 1 K.p.a., czy też odpowiedź na ponaglenie przewidziane w art. 141 § 1 O.p. Ponadto za przyjęciem powyższego stanowiska przemawiają także względy celowościowe. Określenie terminu do wniesienia skargi ma za zadanie ograniczyć możliwość kwestionowania wydawanych przez organy administracji publicznej aktów i podejmowanych przez nie czynności (rozstrzygnięć w sprawie). Chodzi zatem o zapewnienie pewności obrotu prawnego poprzez niedopuszczenie do wzruszania przejawów działalności organów administracji publicznej (np. decyzji, postanowień) po upływie określonego w ustawie czasu. Celem skargi na bezczynności jest natomiast wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze. Przykładowo można wskazać na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 52/06, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 100; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2009 r., II FSK 2020/08, (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz w piśmiennictwie przedmiotu (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Warszawa 2005, s. 243, A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Zakamycze 2005, s. 143, J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Warszawa 2006, s. 157). Zatem dopuszczalne jest wniesienie skargi do czasu, gdy organ administracji publicznej nie wydał decyzji kończącej postępowanie w danej instancji. Sąd w pełni podziela powyższe stanowisko. Jednakże w odniesieniu do sprawy należy zauważyć, że jeżeli celem skargi na bezczynności jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań, a sąd nie jest władny do rozpoznania skargi wniesionej przez K. J., ponieważ nie dotyczy ona bezczynności organu lub przewlekłości w postępowaniach, które kończą się wydaniem jednego z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 1-4a P.p.s.a. i nie jest objęta kognicją sądu administracyjnego - niedopuszczalnym jest wnoszenie kolejnej skargi na bezczynność w tym samym przedmiocie skoro poprzednia skarga została prawomocnie odrzucona. Zatem skarga obecnie wniesiona podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.