III SAB/Kr 75/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędziowie Sędzia WSA Ewa Michna Sędzia WSA Bogusław Wolas (spr.) Asesor WSA Magdalena Gawlikowska po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. C. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie w przedmiocie wydania decyzji w sprawie świadczenia motywacyjnego postanawia odrzucić skargę. WSA/post.1 - sentencja postanowienia Skarżący K. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie w sprawie o wydania decyzji w sprawie świadczenia motywacyjnego. Skarżący wniósł o zobowiązanie ww. organu do wydania w terminie 14 dni decyzji w przedmiocie świadczenia motywacyjnego i zobowiązanie organu do przedstawienia akt sprawy administracyjnej. Skarżący podniósł, że jego wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wymiaru świadczenia motywacyjnego został złożony 18 października 2023 r. W odpowiedzi na ww. pismo, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie, odmówił wydania decyzji w sprawie świadczenia motywacyjnego wskazując, że skarżący nie posiada uprawnień do przyznania świadczenia motywacyjnego pismem z dnia 9 listopada 2023 r. znak sprawy: 1201-IPK-4.1110.635.2023. W dniu 21 marca 2024 r. skarżący złożył prośbę o ponowne rozpatrzenie stanowiska w sprawie wypłacenia świadczenia motywacyjnego. W odpowiedzi na ww. pismo, Izba Administracji Skarbowej w Krakowie pismem z dnia 3 kwietnia 2024 r. znak sprawy: 1201 -IPK-4.1110.136.2024 poinformowała skarżącego o podtrzymaniu stanowiska przedstawionego w piśmie z dnia 9 listopada 2023 r., uzasadniając je tym, że okres zatrudnienia skarżącego wynosi 20 lat i 2 miesiące i wobec tego nie został osiągnięty odpowiedni staż służby wymagany do przyznania świadczenia zgodnie z art. 226b ustawy o KAS. Skarżący pismem z dnia 17 czerwca 2024 roku za pośrednictwem swojego pełnomocnika wniósł ponaglenie do organu wyższego stopnia. Ponaglenie nie zostało rozpoznane do dnia dzisiejszego. Wobec powyższego odmowa wydania decyzji przez organ oraz brak reakcji na ponaglenie uzasadnia niniejszą skargę. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o odrzucenie skargi w części dotyczącej ponaglenia z uwagi na to, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie nie pozostawał w bezczynności, rozpoznał wniosek Skarżącego i we właściwym terminie 3 lipca 2024 r. - przekazał ponaglenie złożone przez radcę prawnego B. S., zgodnie z tokiem instancji, do załatwienia Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej (KAS), w którego właściwości rzeczowej pozostaje sprawa, wraz z aktami sprawy, w pozostałym zakresie o oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 2: wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie: zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. •• Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7)akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a. p.p.s.a.). Ponadto sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). W przypadku wniesienia skargi na bezczynność, kontroli Sądu poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Jak przyjmuje się przy tym jednolicie w orzecznictwie, z bezczynnością organów administracyjnych mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, mimo istniejącego obowiązku nie załatwia sprawy w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie będąc właściwym (kompetentnym) do załatwienia owej sprawy, (por wyroki w sprawach: VIII SAB/Wa 43/17 z 28 września 2017 r.; IV SAB/G1184/17 z 29 września 2017 r.; II SAB/Lu 83/17 z 19 września 2017 r.). Zgodnie z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572), dalej: k.p.a.", organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Niewątpliwie cytowany przepis wyraża domniemanie załatwienia sprawy w drodze decyzji. Podkreślić jednak należy, że organy administracji załatwiają sprawę przez wydanie decyzji, o których mowa w art. 104 k.p.a., ale tylko w sprawach indywidualnych należących do właściwości tych organów (art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a). Konieczne jest zatem ustalenie, że mamy do czynienia ze sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z art. 226b ust. 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. 2023.615) funkcjonariuszowi przyznaje się świadczenie motywacyjne po osiągnięciu: 1) 25 lat służby w Służbie Celno-Skarbowej, ale nie więcej niż 28 lat i 6 miesięcy - w wysokości 1500 zł miesięcznie albo 2) 28 lat i 6 miesięcy służby w Służbie Celno-Skarbowej - w wysokości 2500 zł miesięcznie. Decyzję o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia motywacyjnego kierownik jednostki organizacyjnej wydaje nie później niż w terminie 30 dni po osiągnięciu przez funkcjonariusza stażu służby, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 lub 2. (ust. 3). Jeżeli po przyznaniu świadczenia motywacyjnego wystąpią okoliczności, o których mowa w ust. 6, niezwłocznie wydaje się decyzję stwierdzającą ustanie prawa do wypłaty tego świadczenia (ust. 7). W świetle art. 226b ust. 8 zd. pierwsze tej ustawy, od decyzji o odmowie przyznania świadczenia motywacyjnego oraz od decyzji stwierdzającej ustanie prawa do wypłaty świadczenia motywacyjnego funkcjonariuszowi przysługuje odwołanie w terminie 7 dni od dnia doręczenia decyzji. W świetle natomiast art. 276 ust. 1 ustawy o KAS, w przypadku wydania decyzji o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS. określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ustęp 2 tego przepisu stanowi, iż w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. W przypadku gdy decyzję o zwolnieniu ze służby wydaje Szef Krajowej Administracji Skarbowej, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (ust. 3). W art. 276 ust. 5 ustawy o KAS ustawodawca zadecydował, że do postępowań w sprawach, o których mowa w ust. 1-3, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 21815). Zaś od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub wydanej w wyniku odwołania przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 6). Zgodnie z art. 277 ustawy o KAS, spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 276 ust. 1 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Analiza powyższych regulacji prawnych prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził dwa niezależne od siebie tryby procedowania i załatwiania spraw ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. Decyzje kształtujące stosunek służbowy począwszy od mianowania (z mocy konkretnej decyzji administracyjnej funkcjonariusz zyskuje określone uprawnienia wynikające z aktu mianowania i zostaje mianowany na określone stanowisko służbowe), poprzez zmianę istotnych warunków tego stosunku, tj. przeniesienie, powierzenie pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesienie na niższe stanowisko, przeniesienie na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określenie warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS, zawieszenie w pełnieniu obowiązków służbowych, aż po zwolnienie funkcjonariusza ze służby, czyli elementy stosunku służbowego najściślej związane z podległością służbową, z dyskrecjonalną władzą kształtowania sytuacji prawnej podwładnego - zostały poddane reżimowi Kodeksu postępowania administracyjnego i kontroli sądowoadministracyjnej. Świadczy o tym wprost brzmienie art. 276 ustawy o KAS, w szczególności zakreślone przez ustawodawcę terminy do wniesienia odwołania i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zbieżne z w tym zakresie z k.p.a. (ust. 2 i 3) oraz odesłanie do stosowania w tych sprawach przepisów k.p.a. (ust. 5), a także prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 6). W pozostałych sprawach ze stosunku służbowego, do których należy świadczenie motywacyjne z art. 226b ustawy o KAS, nie wydaje się "decyzji administracyjnych" w rozumieniu k.p.a. Świadczy o tym odmienny tryb procedowania sprowadzający się do zakreślenia krótszych niż w k.p.a. terminów do wniesienia odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - 7 dni (ust. 8), brak odesłania do stosowania przepisów k.p.a. jak to uczynił prawodawca w art. 276 ust. 5 ustawy o KAS oraz poddanie tego typu spraw ze stosunku służbowego kontroli sądów właściwych w sprawach z zakresu prawa pracy (art. 277 ustawy o KAS). Choć w powołanym art. 226b ustawodawca posłużył się pojęciem decyzji, nie jest to jednak decyzja administracyjna w rozumieniu art. 104 k.p.a., od której przysługuje stronie odwołanie według reguł procesowych określonych w Rozdziale 10 k.p.a. i prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akt określony w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. W tej sytuacji, uznać należy, że wydanie decyzji administracyjnej załatwiającej sprawę co do istoty nie ma oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Sąd uznał, że organ odmawiając skarżącemu przyznania świadczenia motywacyjnego na obecnym etapie, nie miał obowiązku wydania decyzji. Pismo wydane przez Dyrektora nie jest aktem indywidualnym, rozstrzygającym władczo o konkretnym prawie lub obowiązku Wnioskodawcy, lecz zwykłym pismem informacyjnym, do którego przepisy k.p.a., w tym dotyczące możliwości wniesienia środka zaskarżenia do organu wyższej instancji, nie znajdują zastosowania. W sytuacji kiedy skarżący nie ma stażu służby wymaganego dla nabycia uprawnień do świadczenia motywacyjnego, brak jest sprawy administracyjnej podlegającej rozpoznaniu na drodze administracyjnej. W sytuacji złożenia wniosku przez funkcjonariusza, który nie legitymuje się wymaganym stażem służby uprawniającym do przyznania świadczenia motywacyjnego, kierownik jednostki powinien w formie pisemnej - tak ja miało to miejsce w niniejszej sprawie • niestanowiącej władczego rozstrzygnięcia organu administracji, poinformować skarżącego, że nie wypełnia przesłanki wymaganego stażu służby, a zatem przedmiotowe świadczenie obecnie mu nie przysługuje. W związku z tym, spory o roszczenia w tej kategorii spraw rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Nie jest zasadne w niniejszej sprawie wydanie decyzji wedle brzmienia art. 226b ust. 3 ustawy o KAS gdyż wedle obowiązujących przepisów dotyczących wypłaty świadczenia motywacyjnego (art. 226b) - odmowa wypłaty ma w przypadku Funkcjonariusza przybierać formę decyzji w sytuacjach wymienionych enumeratywnie w ust. 6. zaś sprawa roszczenia powinna być przyjęta do rozpatrzenia przez właściwy sąd powszechny. Skoro sprawy te należą do właściwości sadu powszechnego, nie można przyjąć, że kwestia bezczynności może pozostawać w gestii sądów administracyjnych - nie właściwych wedle art. 277 w zw. z art. 276 ustawy o KAS w sprawach orzeczeń w przedmiocie świadczenia motywacyjnego. Rozpoznawana sprawa dotyczy stricte merytorycznie sprawy sporu o świadczenie motywacyjne. W konsekwencji, Sąd stwierdził, że cywilny charakter roszczenia o przyznanie świadczenia motywacyjnego czyni niedopuszczalnym rozstrzyganie przez sąd administracyjny w sprawie przedmiotowej skargi na bezczynność, co uzasadnia jej odrzucenie. Na marginesie należy zauważyć, że podstawowym i niezbędnym elementem każdej decyzji administracyjnej jest określenie podmiotu wydającego decyzję, adresata, rozstrzygnięcia i podpisu. Celem wydania decyzji jest skonkretyzowanie uprawnienia lub obowiązku stron postępowania. Decyzja ma przecież w zamyśle rozstrzygnąć konkretną sprawę. Brak któregokolwiek z tych w sposób jednoznaczny uniemożliwia potraktowanie danej zewnętrznej aktywności organu administracji, jako uzewnętrznienia woli tegoż organu w formie decyzji. Jednak pismo organu z 9 listopada 2023 r. zawiera wszystkie z powyższych elementów. Z jego treści w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości wynika, że organ odmówił wydania decyzji w sprawie świadczenia motywacyjnego. W świetle art 58 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie nałoży do właściwości sądu administracyjnego. Niedopuszczalność z powodu braku właściwości sądu administracyjnego występuje m.in. wówczas, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności (bezczynności) nieobjętych zakresem właściwości sądu administracyjnego, wynikającej z art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a. Ponadto zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2022 r wydana w sprawie o sygn. akt II OPS 1/21 skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji niniejszego postanowienia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Na marginesie Sąd zaznacza, że odrzucenie skargi nie oznacza pozbawienia Funkcjonariusza ochrony prawnej w sprawie dotyczącej świadczenia motywacyjnego. W świetle art. 277 ustawy o KAS może on bowiem dochodzić swoich racji przed sądem właściwym w sprawach z zakresu prawa pracy.