III SAB/Kr 76/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie NSA Grażyna Danielec WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi G. S. na bezczynność Wojewody I. zobowiązuje Wojewodę do wydania w terminie 14 dni od uprawomocnienia się niniejszego wyroku aktu administracyjnego w przedmiocie pisma z dnia 23 maja 2012 r., II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego G. S. kwotę 340,00 zł (słownie: trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący – G. S. - wniósł skargę na bezczynność Wojewody w sprawie odwołania od decyzji z dnia 23 maja 2012 r. Prezydenta Miasta o rozwiązaniu zgromadzenia na Rynku Głównym. Stan faktyczny i prawny tej sprawy przedstawia się następująco. W dniach 21-28 maja 2012 r. na Rynku Głównym miało miejsce zgromadzenie publiczne, którego przewodniczącym był skarżący. Zamiar przeprowadzenia zgromadzenia został, zgodnie z wymogami przepisów ustawy prawo o zgromadzeniach, zgłoszony władzom miasta, a Prezydent Miasta nie wydał zakazu jego odbycia. Uczestnicy wiecu przebywali na Rynku Głównym, w terminie i na zasadach określonych w zgłoszeniu. W dniu 23 maja 2012 r. o godz. 8.05 delegat gminy udał się w obecności Policji na zgromadzenie, gdzie stwierdził, że udział w nim bierze jedynie 5 osób. Osoby obecne na miejscu oświadczyły, że uczestników jest łącznie 9, lecz pozostałe 4 śpią w zamkniętych namiotach. Prośba delegata gminy o otwarcie namiotów spotkała się z odmową. Delegat gminy poinformował zebrane na miejscu osoby, że zgodnie z zapisami art. 1 ust. 2 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 1990 r. prawo o zgromadzeniach (tekst jednolity, Dz. U z 2013 r., poz. 397, zwanej dalej prawem o zgromadzeniach), zgromadzeniem jest zgrupowanie przynajmniej 15 osób zebranych na publicznej przestrzeni dostępnej dla nieokreślonej imiennie grupy osób. Wobec faktu, że na przestrzeni publicznej nie ma wymaganej ilości osób, a zamknięte namioty nie stanowią przestrzeni dostępnej dla nieokreślonych imiennie osób, zgromadzenie uległo samoczynnemu rozwiązaniu. Tego samego dnia zostało skierowane do G. S. pismo, w którym Dyrektor Wydziału Spraw Administracyjnych Urzędu Miasta poinformował skarżącego o samoczynnym rozwiązaniu się "zgromadzenia" oraz wezwał uczestników do natychmiastowego opuszczenia miejsca zgromadzenia. Uczestnicy, uznając powyższe pismo za decyzję administracyjną, wnieśli od niego odwołanie, w którym argumentowali przeciwko tezom o samorozwiązaniu się "zgromadzenia" oraz wykazywali, iż liczba uczestników nie spadła poniżej 15. W wykonaniu wezwania, sformułowanego w piśmie z 23 maja 2012 r., przedstawiciele Urzędu Miasta weszli dnia 25 maja 2012 r. na teren wiecu i ponownie, tym razem w formie ustnej, nakazali uczestnikom opuszczenie Rynku Głównego. Za powód podano wygaśnięcie zgody na zgromadzenie wobec jego rzekomego "samorozwiązania". Następnie Policja oraz Straż Miejska dokonała przymusowego usunięcia zgromadzonych z terenu Rynku Głównego. Pismem z dnia 28 maja 2012 r. pełnomocnik uczestników sprecyzował zarzuty i argumenty wniesionego odwołania. W tym samym piśmie na wypadek uznania, że do rozwiązania zgromadzenia doszło ustnie dopiero w dniu 25 maja 2012 r., odwołał się również i od tego rozstrzygnięcia. Pomimo wniesienia przez uczestników tych odwołań, organ właściwy do ich rozpatrzenia, tj. Wojewoda, nie podjął żadnych merytorycznych kroków w tej kwestii. W piśmie z dnia 29 czerwca 2012 r. poinformował jedynie uczestników, iż brak jest substratu zaskarżenia, albowiem w sprawie nie doszło do wydania jakiejkolwiek decyzji administracyjnej. W związku z tym, że organ II Instancji nie rozpoznał wniesionego odwołania uczestników zgromadzenia, G. S. na zasadzie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), wniósł zażalenie na bezczynność Wojewody. Postanowieniem z dnia 8 października 2012 r. Minister Administracji i Cyfryzacji odmówił uznania zażalenia za zasadne. G. S. działający przez pełnomocnika, wniósł skargę na bezczynność Wojewody w sprawie odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 23 maja 2012 r., znak [...], o rozwiązaniu zgromadzenia na Rynku Głównym. Skarżący wskazał, że pismo przedstawiciela Prezydenta Miasta z dnia 23 maja 2012 r. (znak: [...]) oraz ustny nakaz rozejścia się uczestników zgromadzenia wydany przez przedstawiciela Urzędu Miasta w dniu 25 maja 2012 r., mogą być uznane za decyzję administracyjną, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem rozstrzygnięcia te posiadają cechy pozwalające na uznanie ich za decyzje. Skarżący przytoczył fragment wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2011 r., sygn. akt I GSK 239/10, z którego wynika, że "brak niektórych elementów nie może przesądzać, czy określona czynność organu administracyjnego może być uznana za postanowienie. Strona nie może bowiem ponosić konsekwencji wynikających z zaniedbań organu administracji." Pismo przedstawiciela Prezydenta Miasta z dnia 23 maja 2012 r. (znak: [...]) posiada wszystkie istotne elementy konieczne dla uznania go za decyzję administracyjną: a) oznaczenie organu - zgodnie z art. 12 ust. 1prawa o zgromadzeniach, zgromadzenie może zostać rozwiązane przez przedstawiciela organu gminy, którym jest Prezydent Miasta. Z treści pisma jednoznacznie wynika, iż pochodzi ono od Dyrektora Wydziału Spraw Wewnętrznych Urzędu Miasta, tj. jednostki, stanowiącej organizacyjne i techniczne zaplecze oraz wsparcie dla organu wykonawczego gminy, tj. Prezydenta Miasta; b) wskazanie adresata aktu - decyzję o rozwiązaniu zgromadzenia ogłasza się przewodniczącemu zgromadzenia (art. 12 ust. 2 ww. ustawy). Adresatem powyższego pisma był G. S., tj. przewodniczący zgromadzenia publicznego na Rynku Głównym; c) rozstrzygnięcie o istocie sprawy - pismem z dnia 23 maja 2012 r. nakazano usunięcie namiotów z płyty Rynku Głównego przez jego uczestników oraz zakończenie wiecu, co odpowiada pojęciowemu zakresowi "rozwiązania zgromadzenia", sprowadzającego się do konieczności rozejścia się jego uczestników oraz opuszczenia miejsca zgromadzenia; d) podpis osoby reprezentującej organ - pismo zostało podpisane własnoręcznie przez Dyrektora Wydziału Spraw Wewnętrznych Urzędu Miasta. Na wypadek, gdyby Sąd uznał, iż pismo z dnia 23 maja 2012 r. nie posiadało przymiotu decyzji administracyjnej, należy wskazać, że przedstawiciele Prezydenta Miasta w dniu 25 maja 2012 r. w godzinach porannych w asyście Policji oraz Straży Miejskiej oświadczyli uczestnikom zgromadzenia, iż doszło do jego "samorozwiązania" a co za tym idzie, mają obowiązek opuścić płytę Rynku Głównego. W ocenie skarżącego, powyższe oświadczenie spełnia wszystkie wymogi decyzji o rozwiązaniu zgromadzenia, ogłaszanej ustnie w myśl art. 12 ust. 2 prawa o zgromadzeniach. Wezwanie uczestników do rozejścia się i opuszczenia Rynku, zawierało w istocie władcze rozstrzygnięcie o rozwiązaniu zgromadzenia. Nie sposób bowiem traktować na poważnie argumentacji organów obu instancji o rzekomym "samorozwiązaniu się" zgromadzenia, gdyż instytucja taka nie istnieje w polskim porządku prawnym, a uczestnicy zgromadzenia rozchodzić się nie chcieli. Zostali do tego zmuszeniu przez Policję i Straż Miejską. Powyższa ustna decyzja stanowiła ewentualny substrat zaskarżenia oznaczony w sposób dokładny i niebudzący wątpliwości w piśmie pełnomocnika z dnia 28 maja 2012 r., a w związku z tym, winna ulec ocenie przez organ Il instancji. Przyjęcie wyjaśnień Prezydenta Miasta w tej sprawie za wiarygodne budzić musi zresztą poważne wątpliwości. Do ewentualnego "samorozwiązania się" zgromadzenia mogłoby dojść jedynie wówczas (o ile instytucja taka w ogóle istnieje), gdyby jego uczestnicy opuścili teren wiecu z zamiarem stałego jego porzucenia. W niniejszej sprawie nie zgromadzono zaś dowodów potwierdzających taką wersję. Niezależnie od argumentów podniesionych wyżej, skarżący podkreślił, że Wojewoda, stwierdzając brak substratu zaskarżenia, nie powinien był adresować do uczestników zgromadzenia "pisma informacyjnego", lecz wydać odpowiednie rozstrzygnięcie procesowe, kończące postępowanie w sprawie. Zgodnie bowiem z art. 134 k.p.a.: "Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne". Skoro w sprawie nie wydano rzekomo żadnej decyzji administracyjnej, z czym nie zgadza się skarżący, to wniesione przez uczestników zgromadzenia odwołanie było niedopuszczalne. Okoliczność tą winien był stwierdzić w formie postanowienia organ odwoławczy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że decyzja rozwiązująca zgromadzenie publiczne może zostać wydana w ściśle określonych wymienionych w art.12 ust. 1prawa o zgromadzeniach okolicznościach (zagrożenie życia, zdrowia, mienia w znacznych rozmiarach lub naruszenie przepisów ustawy albo przepisów ustaw karnych), które w niniejszej sprawie nie występowały. Ustne zakomunikowanie, że zgromadzenie uległo samoczynnemu rozwiązaniu oraz pisemne wezwanie organizatora do usunięcia namiotów i zakończenia wiecu w przypadku niewystępowania przesłanek ustawowych rozwiązania zgromadzenia powinny być oceniane jako działanie faktyczne gminy, a nie decyzję rozwiązującą zgromadzenie. Z akt sprawy wynika, że w czasie zgromadzenia nie wystąpiły okoliczności uzasadniające podjęcie decyzji o rozwiązaniu zgromadzenia określone w art.12 ust. 1prawa o zgromadzeniach, a organ wydający zezwolenie na odbycie zgromadzenia takiej decyzji nie wydał. Organ wskazał, że stan faktyczny istniejący w niniejszej sprawie nie pozwala na przyjęcie bezczynności Wojewody. W dniu 4 czerwca 2012r. Wojewoda, po otrzymaniu pisma nazwanego "Skarga /Zawiadomienie o przestępstwie" podpisanego między innymi przez skarżącego wystąpił do Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego Urzędu Miasta o przesłanie akt sprawy zgromadzenia na Rynku Głównym w okresie od 21 do 28 maja 2012r. Podjął również czynności zmierzające do ustalenia stanu faktycznego. W toku postępowania wyjaśniającego Wydział Spraw Obywatelskich Urzędu Wojewódzkiego otrzymał informację z której wynika, że delegat gminy obecny na zgromadzeniu nie wydał decyzji o rozwiązaniu zgromadzenia, gdyż nie zachodziły okoliczności określone w art. 12 ust. 1prawa o zgromadzeniach. Pismem datowanym na dzień 29 czerwca 2012r. Wojewoda powiadomił pełnomocnika Skarżącego, że pismo Skarżącego z dnia 28 maja 2012r. nie może być traktowane jako odwołanie, gdyż nie została wydana decyzja rozwiązująca zgromadzenie. W replice na odpowiedź na skargę pełnomocnik skarżącego podniósł, że tezie wskazującej na brak przesłanki "otwartości przestrzeni" w kontekście przedmiotowego zgromadzenia przeczą ustalenia dokonane przez Sąd Rejonowy, Wydział II Karny w postanowieniu z dnia 5 października 2012 r. (sygn. akt [...]), z których wynika, że w chwili wydania przez przedstawiciela gminy ustnej decyzji na miejscu zgromadzenia odbywała się pikieta, w której część uczestników znajdowała się w namiotach, zaś część poza nimi, na otwartej płycie Rynku Głównego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrola sądu obejmuje również orzekanie w sprawach spraw na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a § 2 art. 3 P.p.s.a. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie, jest bezczynność Wojewody. Z przepisu art. 149 P.p.s.a. wynika, że istota skargi na bezczynność polega na tym, iż sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07 - publikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl). Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego możliwe jest natomiast tylko w takim zakresie, w jakim możliwe jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów (art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 1-4a P.p.s.a.). Przepisy te bowiem określają przedmioty zaskarżenia, wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a tym samym zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Zatem skarga na bezczynność jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność organów zasadna może być tylko w tych przypadkach, w których organy zobowiązane do wydania decyzji i postanowień, bądź do dokonania określonej czynności, z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w określonym terminie, a także wówczas, gdy skargę składa uprawniony do tego podmiot. Sąd rozpatrując skargę na bezczynność ogranicza się więc do kontroli, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa i czy przed wniesieniem do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu administracji strona wyczerpała tryb, o którym mowa w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie k.p.a.). W rozpatrywanej sprawie skarżący wyczerpał tryb, o którym mowa w art. 37 k.p.a. i wniósł zażalenie na bezczynność Wojewody , czego konsekwencją było wydanie postanowienia z dnia 8 października 2012 r. przez Ministra Administracji i Cyfryzacji odmawiającego uznania tego zażalenia za zasadne. Bez wątpienia też skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. i dlatego też podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu. Dokonane przez Sąd ustalenia w oparciu o nadesłane akta administracyjne, prowadzą do stwierdzenia, że rzeczywiście, jak słusznie podnosi skarżący Wojewoda pozostawał w stanie bezczynności. Skoro skarżący wniósł pismo, sprecyzowane następnie przez pełnomocnika skarżącego jako odwołanie, od aktu, czy też pisma, które skarżący uznał za decyzję administracyjną, to obowiązkiem Wojewody w takim stanie rzeczy było odwołanie to załatwić w przewidzianej przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego formie. Wojewoda stojąc nawet na stanowisku, że pismo z dnia 23 maja 2012 r., wbrew twierdzeniom skarżącego, nie jest decyzją administracyjną, mając w procesowym sensie środek zaskarżenia, powinien był wydać stosowne rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 134 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd zobowiązał Wojewodę do wydania w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku aktu administracyjnego w przedmiocie pisma z dnia 23 maja 2012 r. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 149 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.