III SAB/Kr 76/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga (spr.) Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant specjalista Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] A S.A. z siedzibą w R na przewlekle prowadzone postępowanie przez Starostę w przedmiocie weryfikacji wyników prac geodezyjnych i przyjęcia wyników tych prac do zasobu geodezyjnego skargę oddala. Przedsiębiorstwo [...] A S.A. z siedzibą w R wniosło skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę w przedmiocie weryfikacji wyników prac geodezyjnych objętych zgłoszeniami o identyfikatorach: [...], [...], [...], [...] i przyjęcia wyników tych prac do zasobu geodezyjnego oraz w przedmiocie udostępnienia materiałów z zasobu geodezyjnego. Organowi zarzucono naruszenie: 1/ art. 12b ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez niedokonanie przez organ niezwłocznej weryfikacji przedłożonych przez skarżącego wyników prac geodezyjnych (operatów technicznych) i przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie ich weryfikacji i przyjęcia do zasobu geodezyjnego; 2/ art. 12 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez niedokonanie przez organ uzgodnienia i udostępnienia materiałów zasobu geodezyjnego w terminie 10 dni roboczych i przewlekłe prowadzenie postępowania w tym zakresie; 3/ art. 35 § 1, 2 i 3 K.p.a. przez uchybienie przez organ wskazanym terminom załatwienia sprawy 4/ art. 36 § 1 i 2 K.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, niepodaniu przyczyny zwłoki oraz niewskazaniu nowego terminu załatwienia sprawy; 5/ art. 12 § 1 i 2 K.p.a. poprzez zaniechanie niezwłocznego załatwienia sprawy oraz zaniechanie działania w sprawie w sposób wnikliwy i szybki. W uzasadnieniu wskazano, że w niniejszej sprawie postępowanie w przedmiocie objętym skargą na przewlekłe prowadzenie zostało zakończone przed wniesieniem skargi. Nie oznacza to jednak, że nie podlega ona merytorycznemu rozpoznaniu w przedmiocie nią objętym. Przed wniesieniem skargi, skarżący złożył do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zażalenie dotyczące niezałatwienia sprawy w terminie oraz przewlekłego prowadzenia postępowania przez Starostę. Inspektor Nadzoru zbadał postępowanie organu i uznał zażalenie za nieuzasadnione. Skarżący, przed rozpoczęciem prowadzenia prac geodezyjnych, zgłosił je właściwemu organowi administracji geodezyjnej - Staroście, zaś po ich zakończeniu zawiadomił organ o tym fakcie, przekazując wyniki prac geodezyjnych (operaty techniczne). Wskazano, że operat techniczny nr [...] został do Starosty złożony w dniu 9 lutego 2016 r. celem jego przyjęcia do zasobu geodezyjnego. Weryfikacja wyników prac zakończona została przez organ w dniu 20.12.2016 r. (tj. po 40 dniach od złożenia) wynikiem negatywnym, co zostało utrwalone w protokole. Z kolei operat techniczny nr [...] został do Starosty złożony w dniu 16 grudnia 2016 r., a jego weryfikacja zakończona wynikiem negatywnym została wykonana 23 stycznia 2017 r. Po poprawie przedmiotowy operat skarżący ponownie złożył w dniu 7 marca 2017 r., który został przyjęty do zasobu geodezyjnego w dniu 31 marca 2017 r. Natomiast operat techniczny nr [...] został do Starosty złożony w dniu 14 października 2016 r. natomiast zweryfikowano go dopiero w dniu 6 grudnia 2016 r. Skarżące przedsiębiorstwo podniosło, że postępowanie w sprawie przyjęcia dokumentacji geodezyjnej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzone na podstawie przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych jest postępowaniem z zakresu administracji publicznej, do którego zastosowanie mają przepisy K.p.a. Przepis art. 12b ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego przewiduje zaś, że organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, niezwłocznie weryfikuje je pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii. Zapis "niezwłocznie" nie określa terminu weryfikacji, jednak nie jest wskazane, aby Organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego zostały przekazane zbiory danych lub inne materiały stanowiące wynik prac geodezyjnych lub kartograficznych wykonywał je w terminie dowolnym, a nawet rażąco przyczynił się do znacznego przekroczenia ustawowo określonego terminu 10 dni na uzgodnienie i wydanie przez organ materiałów zasobu (art. 12 ust. 3 ustawy). W niniejszej sprawie weryfikacja operatu nr [...] nastąpiła dopiero po 40 dniach od jego złożenia, druga weryfikacja operatu odbyła się po 28 dniach, zaś trzecia weryfikacja po 12 dniach od jego złożenia po kolejnej poprawie. Z kolei weryfikacja operatu nr [...] nastąpiła dopiero po 38 dniach od jego złożenia. Druga weryfikacja odbyła się natomiast po 24 dniach od jego ponownego złożenia. Operat do zasobu geodezyjnego został przyjęty w dniu 31 marca 2017 r. Natomiast weryfikacja operatu nr [...] nastąpiła dopiero po 53 dniach od jego złożenia. Druga weryfikacja operatu odbyła się natomiast po 17 dniach od jego ponownego złożenia po poprawie. Trzeciej weryfikacji operatu dokonano po 14 dniach od jego kolejnego złożenia. Operat do zasobu geodezyjnego został przyjęty w dniu 3 marca 2017 r. Analiza czynności podejmowanych przez organ prowadzi do wniosku, że organ weryfikując wyniki prac geodezyjnych podejmował czynności w sposób przewlekły. Weryfikacja dokonywana była w terminach rażąco odbiegających od terminów zwyczajowo praktykowanych, a nie w sposób niezwłoczny. W konkluzji skargi wniesiono o stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie weryfikacji wyników prac geodezyjnych oraz stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej odrzucenie, a z ostrożności procesowej o oddalenie skargi w całości. Organ podniósł, że skarżący nie wyczerpał służących mu środków zaskarżenia albowiem przedmiotem niniejszej skargi jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ a nie jego bezczynność. W świetle art. 12 b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, niezwłocznie weryfikuje je pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi: 1/ wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz opracowywania wyników tych pomiarów; 2/ kompletności przekazywanych wyników wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych. W zakresie poszczególnych prac geodezyjnych wykonawca zarzucił, iż Starosta dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania poprzez niedokonanie weryfikacji operatów technicznych "niezwłocznie". Wskazać zatem należy za orzecznictwem sądów administracyjnych, iż na gruncie obowiązującej regulacji prawnej (art. 37 § 1 K.p.a.; art. 3 § 2 i art. 149 P.p.s.a.) ustawodawca nie zdefiniował pojęcia (terminu) "przewlekłego prowadzenia postępowania", ani też "rażącego" charakteru tej przewlekłości, co ma ten skutek, że to każdorazowo sąd administracyjny w sprawach ze skarg na przewlekłość postępowania jest zobowiązany ad casum ustalić istnienie okoliczności uzasadniających kwalifikowanie prowadzonego przez organ administracji postępowania jako przewlekłego oraz dokonać oceny tej przewlekłości, a mianowicie czy miała ona charakter "zwykły", czy też "przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa" i ocenę tę uzasadnić. Przyjmuje się, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje, gdy będzie mu można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Operaty nr [...] oraz [...] stanowiły obszerne, kilkutomowe opracowania, obejmujące wiele obrębów, co wydłużyło proces ich weryfikacji. Operat [...], skompletowany w 4 tomach zawierał 93 szkice polowe, 11 arkuszy map, a swoim zakresem obejmował 2 obręby w gminie B. Operat [...], skompletowany w 3 tomach, obejmował 13 obrębów z gmin B i D (109 szkiców polowych, 26 arkuszy map). Jak wynika z notatki służbowej spisanej 6.03.2017r. , pracownik PODGiK weryfikujący po poprawie operat [...] wielokrotnie kontaktował się telefonicznie z wykonawcą w celu uzyskania prawidłowych współrzędnych w pliku tekstowym, co konieczne było do rozpoczęcia weryfikacji operatu po poprawie. Nie przyniosło to jednak skutku, dwukrotnie przekazano pliki, zawierające wiele błędów, uniemożliwiających wczytanie punktów. Pracownik był również w stałym kontakcie z wykonawcą operatu nr [...], telefonicznie oraz osobiście rozmawiał w celu jak najsprawniejszego wyeliminowania istotnych błędów i przyjęcia operatu w możliwie najszybszym terminie. Operat techniczny nr [...] złożony w dwóch częściach, również stanowił obszerne opracowanie. Operat ten w części I, przekazany do weryfikacji 14.10.2016 r. zawierał 261 kart w tym: 34 szkice polowe (format A3), 21 map jednostkowych w skalach 1:500 i 1:1000, które zlokalizowane były na 11 obrębach, natomiast część II przekazana do weryfikacji w dniu 10.11.2016 r. zawierała 282 karty, 55 ha powierzchni aktualizacji, swoim zakresem obejmowała 8 obrębów gminy Ł. Zakres wskazanych dokumentów obiektywnie uniemożliwił wykonanie weryfikacji w oczekiwanym przez skarżącego terminie przez który skarżący rozumie termin sugerowany przez Głównego Inspektora nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Zasadą jest załatwianie przez organy spraw niezwłocznie i według kolejności wpływu. Niezależnie od powyższego organ podnosi, iż najistotniejszą okolicznością jest obszerny zakres złożonych opracowań, który bezpośrednio wpłynął na czas ich weryfikacji i wymagał zaangażowania - w sposób obiektywny - dużo większego czasu w stosunku do standardowych prac składanych do tut. organu. Nie bez znaczenia dla terminów załatwienia poszczególnych prac pozostawała wadliwość przedłożonych operatów (uwidoczniona w protokołach negatywnych weryfikacji) oraz postawa wykonawców tychże prac którzy niejednokrotnie zwlekali z odebraniem zakwestionowanych opracowań jak i usunięciem stwierdzonych wad. Powyższe okoliczności potwierdzają ewidencje prowadzone dla poszczególnych prac przekazane wraz z aktami zgłoszeń. Powyższe, przy uwzględnieniu nakładu pracy koniecznego do weryfikacji zgłoszenia pozwala w sposób jednoznaczny stwierdzić, iż Starosta nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia spraw wskazanych przez skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zw. dalej P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Pojęcie przewlekłości postępowania nie zostało zdefiniowane w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, jak również w postanowieniach P.p.s.a., stąd dokonując jego interpretacji należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie przez organ administracji terminów określonych w art. 35 K.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 12 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a). W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16). Nadto w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości w rozumieniu art. 149 P.p.s.a., może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16). Stosownie do art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przy czym, zgodnie z art. 35 § 5 K.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W rozpatrywanej sprawie strona wniosła skargę na przewlekłe, jej zdaniem, prowadzenie postępowania przez Starostę w przedmiocie udostępniania materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego do realizacji zgłoszonych prac geodezyjnych. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ nie dopuścił się przewlekłości postępowania. Wskazać należy, że jak wynika z akt administracyjnych operat techniczny nr [...] został do Starosty złożony w dniu 16 grudnia 2016 r. Jego weryfikacja zakończona wynikiem negatywnym została wykonana 20 stycznia 2017 r. Operat wraz z protokołem weryfikacji zwrócono wykonawcy 26 stycznia 2017 r. Operat po poprawie złożony 7 marca 2017 r. do zasobu geodezyjnego został przyjęty 31 marca 2017 r. Z kolei operat techniczny z prac nr [...] został złożony w dniu 14 października 2016 r. a zweryfikowany 6 grudnia 2016 r. po czym wraz z protokołem weryfikacji ze względu na jej negatywny wynik zwrócony wykonawcy 8 grudnia 2016 r. Ponownie operat został złożony 27 stycznia 2017 r. zweryfikowano go 13 lutego 2017 r. i w związku z negatywnym wynikiem weryfikacji ponownie 14 lutego 2017 r. został zwrócony wykonawcy prac. Po poprawie operat złożony 17 lutego 2017 r. został zweryfikowany 3 marca 2017 r. i w tym samym dniu włączony do zasobu geodezyjnego. Drugi operat techniczny wpłynął 10 listopada 2016 r. Jego weryfikacja zakończona wynikiem negatywnym została wykonana 28 grudnia 2016 r. Operat ten wraz z protokołem weryfikacji został zwrócony wykonawcy 29 grudnia 2016 r. i po poprawie ponownie złożony 17 stycznia 2017 r. Kolejna weryfikacja zakończona wynikiem pozytywnym miała miejsce 30 stycznia 2017 r. i w tym samym dniu został on przyjęty do zasobu. Operat z prac nr [...] został do Starosty złożony w dniu 7 marca 2017 r. zaś jego weryfikacja z wynikiem negatywnym została dokonana w dniu 30 marca 2017 r. Po poprawie operat został ponownie złożony w dniu 31 marca 2017 r., a jego weryfikacja z wynikiem pozytywnym nastąpiła w dniu 4 kwietnia 2017 r. Jak wynika z powyższego, a w szczególności z analizy dat w których organ podejmował działania, nie można Staroście postawić zarzutu, że prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Ze względu na braki operatów technicznych podlegały one kilkukrotnym weryfikacjom i dopiero po poprawieniu ich przez wykonawcę prac nadawały się do ponownej oceny. Podkreślić również należy, że zgodnie z art. 12 b ust. 7 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych ma prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji. Zatem wykonawca prac geodezyjnych miał możliwość odwołania się od negatywnej weryfikacji prac, jeśli istniała jakakolwiek wątpliwość, że organ wykonuje tylko działania pozorne i specjalnie przedłuża postępowanie. Skoro skarżący nie skorzystał z takiej możliwości, a wręcz za każdym razem dokonywał korekt operatów szacunkowych świadczy to o tym, że nie miał wątpliwości, że wskazane przez organ błędy i niedociągnięcia wymagające poprawy faktycznie istniały. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że działania organu, pomimo, że były podejmowane w dużym odstępie czasowym niż kilka dni, to wynikały z istoty sprawy i nie miały charakteru pozornego. Organ miał bowiem w polu widzenia konieczność uzupełnienia dokumentacji przedstawionej przez wykonawcę prac i jej poprawy. Podkreślić należy, że z przewlekłym postępowaniem mamy do czynienia w razie jego prowadzenia w sposób niezmierzający – wbrew zasadzie szybkości i prostoty postępowania – do bezpośredniego załatwienia sprawy, w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd nie stwierdził przewlekłego prowadzenia postępowania oraz naruszenia art. 35 § 3Kk.p.a. Z przedstawionych wyżej względów Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.