III SAB/Kr 79/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant starszy referent Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2015 r. sprawy ze skargi J. P. na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa postanawia: odrzucić skargę Pismem z dnia 19 sierpnia 2014 r. J. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, w której zarzucił bezczynność Kierownikowi Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W uzasadnieniu skargi J. P. podał, że 27 grudnia 2011 r. zawiadomił Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, że na plantacji, znajdującej się na działkach nr [...] i [...] w P, została zniszczona (wyrwana i złamana) wierzba, lecz organ ten nie podjął żadnych czynności, załączając jedynie pismo skarżącego do akt sprawy dotyczącej przyznania płatności bezpośrednich za 2011 r. J. P. podniósł, że podczas kontroli przeprowadzonej na ww. działkach w dniach 15 i 16 października 2013 r. nie odnotowano wskazywanych przez skarżącego zniszczeń. J. P. wskazał również, że jego zażalenie wniesione do Oddziału Regionalnego ARiMR zostało uznane za niezasadne z dniu 28 lipca 2014 r. W związku z tym skarżący domagał się stwierdzenia bezczynności Kierownika Biura Powiatowego ARiMR i wyznaczenia temu organowi terminu do załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że w dniu 21 marca 2011 r. do Biura ARiMR wpłynął wniosek J. P. o przyznanie płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na rok 2011. We wniosku tym ubiegano się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej do łącznej powierzchni 2,19 ha, zgłoszonej na następujących działkach: nr [...] (obręb O), nr [...] (obręb O), nr [...] (obręb O), nr [...] (obręb P), nr [...] (obręb P), nr [...] (obręb P oraz nr [...] (obręb P). Natomiast 29 grudnia 2011 r. wpłynęło pismo J. P. informujące o wycięciu wierzby na działkach ewidencyjnych o numerach: [...], [...] i [...] oraz o fakcie zniszczenia plantacji wierzby na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...]. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR podkreślił, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego została wydana decyzja z dnia 9 stycznia 2012 r., którą przyznano J. P. jednolitą płatność obszarową do powierzchni wnioskowanej (2,19 ha) w kwocie 1.556,15 zł., czyli organ w całości uwzględnił żądanie strony. Ponadto Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wskazał, że zażalenie J. P., w którym zarzucił Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR bezczynność, zostało uznane przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR za niezasadne, ponieważ J. P. w swoim zawiadomieniu z 27 grudnia 2011 r. nie wnosił o podjęcie przez Kierownika BP ARiMR jakichkolwiek czynności kontrolnych w zakresie ustalenia stanu wskazanego w piśmie. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR uznał ponadto, iż inicjatywa Kierownika BP ARiMR w kwestii weryfikacji informacji zawartych w piśmie z dnia 27 grudnia 2011 r. nie była wskazana ani konieczna z uwagi na fakt, informacje te pozostawały bez wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie przyznania płatności bezpośrednich na rok 2011. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR podał również, że J. P. zarzucał temu organowi bezczynność w sprawie zniszczenia wierzby na plantacji na działkach ewid. nr [...] i [...] w P w kolejnym piśmie z 22 sierpnia 2014 r., lecz zawarte tam zarzuty także zostały uznane przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR za bezzasadne. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR stwierdził, że w zaistniałych okolicznościach brak było podstaw do stwierdzenia bezczynności czy też nieprawidłowości w działaniu jednostek ARiMR, ponieważ treść opisanego wyżej pisma J. P. z 29 grudnia 2011 r. nie miała żadnego wpływu na wynik sprawy dotyczącej wnioskowanych przez J. P. płatności bezpośrednich i dlatego pismo to zostało dołączone do akt sprawy bez podjęcia dodatkowych czynności. Organ podkreślił, że informacja o wycięciu wierzby na działkach nr [...], [...], [...] nie stanowiła przesłanki do podjęcia dodatkowych czynności, a J. P. nie informował w swoim piśmie, iż zmiany, jakie zaszły na deklarowanych gruntach mają, bądź mogą mieć wpływ na przyznanie płatności. W ocenie organu przedmiotowe pismo nie stanowiło też zgłoszenia wystąpienia siły wyższej. Ponadto organ wyjaśnił, że ubytki (szkody) stwierdzone oraz niejako "zaakceptowane" przez organ, w uprawie w 2011 r. nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie dokonane w odniesieniu do wniosku o przyznanie płatności na rok 2013. Podkreślono, że J. P. zadeklarował w roku 2011 wszystkie grunty do jednolitej płatności obszarowej (JPO), nie wskazując, iż jest to zagajnik o krótkiej rotacji (zgłaszany we wniosku obszarowym jako ,.JPO Z"). Tym samym podczas ewentualnej kontroli sprawdzeniu podlegałoby nie występowanie zagajnika wierzby, a utrzymanie gruntu w dobrej kulturze rolnej. Referendarz sądowy WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 7 listopada 2014 r. zwolnił J. P. od kosztów sądowych. Wojewódzki Sąd administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem legalności. Poddanie wykonywania administracji publicznej kontroli sądu administracyjnego nie oznacza, jednak, że cała działalność administracji publicznej została taką kontrolą objęta. Ograniczenie jej zakresu wynika z treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej w skrócie "ppsa"), który enumeratywnie wylicza formy działania administracji publicznej podlegające kontroli przez sądy administracyjne. W myśl art. 3 § 2 ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z przytoczonego przepisu wynika, że nie w każdej sytuacji, w której jednostka jest niezadowolona z działalności organów administracji publicznej, dopuszczalne jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Podkreślić trzeba, że skargę można wnieść tylko w sytuacjach opisanych w powołanym wyżej przepisie. Jeżeli zaś skarga dotyczy przypadku niewymienionego w art. 3 § 2 ppsa, sąd administracyjny zobowiązany jest do jej odrzucenia, gdyż rozpatrując taką skargę wykroczyłby poza swoje kompetencje powierzone mu przez ustawodawcę. Odnosząc powyższe rozważania do skargi wniesionej przez J. P., stwierdzić należy, że skarga ta nie dotyczy bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ppsa. O bezczynności organu administracji publicznej można bowiem mówić, gdy organ jest do tego zobowiązany, a mimo tego nie wydaje decyzji, postanowienia albo też nie wydaje aktu lub nie dokonuje czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Natomiast nie każde działanie podejmowane przez organ administracji publicznej może być zakwalifikowane jako decyzja, postanowienie lub też czynność materialno – techniczna w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Jeżeli zaś załatwienie konkretnego wniosku przez organ administracji nie przybiera formy decyzji, postanowienia lub też aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, to w takiej sprawie nie przysługuje skarga na bezczynność. Wynika to z treści art. 3 § 2 pkt 8 ppsa. Wyjaśnić trzeba, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR jest zobowiązany do działania w ramach kompetencji przyznanych mu przez przepisy prawa. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r. poz. 1438) zadaniem tej Agencji jest wspieranie: 1) inwestycji w rolnictwie, rybołówstwie, przetwórstwie produktów rolnych oraz przetwórstwie ryb, skorupiaków i mięczaków; 2) przedsięwzięć związanych ze wznowieniem produkcji w gospodarstwach rolnych i działach specjalnych produkcji rolnej, w których wystąpiły szkody spowodowane przez suszę, grad, deszcz nawalny, ujemne skutki przezimowania, przymrozki wiosenne, powódź, huragan, piorun, obsunięcie się ziemi lub lawinę, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich; 3) poprawy struktury agrarnej, w tym zwłaszcza tworzenia i powiększania gospodarstw rodzinnych w rozumieniu przepisów o kształtowaniu ustroju rolnego; 4) powstawania i rozwoju grup producentów rolnych i ich związków; 5) rozwoju rolnictwa ekologicznego i edukacji w zakresie ekologii; 6) kształcenia mieszkańców wsi uprawnionych do otrzymania pożyczek i kredytów na zasadach określonych w przepisach o pożyczkach i kredytach studenckich; 7) zbioru, transportu i unieszkodliwiania padłych zwierząt gospodarskich z gatunku bydło, owce, kozy, świnie lub konie; 8) realizacji innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa, rozwoju wsi i przetwórstwa produktów rolnych lub ze Wspólnej Polityki Rolnej lub w zakresie objętym działem administracji rządowej - rybołówstwo. Ponadto art. 6 powołanej ustawy stanowi, że Agencja realizuje również zadania: 1) określone w odrębnych przepisach, w szczególności dotyczące płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, regulacji rynków rolnych, rozwoju obszarów wiejskich oraz prowadzenia rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych i siedzib stad tych zwierząt, a także wykonywania innych czynności związanych z oznakowaniem bydła, owiec, kóz i świń; 2) powierzone jej zgodnie z odrębnymi przepisami, w szczególności na podstawie umów lub porozumień z instytucją zarządzającą w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju, w tym związane z realizacją sektorowego programu operacyjnego, zwłaszcza w zakresie dokonywania płatności na rzecz beneficjenta oraz dochodzenia należności z tytułu wypłaconych środków. Treść powołanych przepisów wyraźnie wskazuje, że kwestia zniszczenia wierzby znajdującej się na działkach nr [...] i [...] w P, o którym to zniszczeniu J. P. zawiadomił Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w piśmie z 27 grudnia 2011 r., nie mieści się w ustawowych kompetencjach tego organu. Zatem Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w odpowiedzi na to pismo nie był zobowiązany do podejmowania żadnych czynności, a tym bardziej do wydawania decyzji, postanowienia, ani też aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, tym bardziej, że z treści tego pisma nie wynika, że J. P. domagał się od organu podjęcia jakichkolwiek czynności kontrolnych. Podkreślić też trzeba, że z art. 10 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wynika, że Prezes Agencji, dyrektorzy oddziałów regionalnych i kierownicy biur powiatowych wydają decyzje administracyjne tylko w zakresie określonym w odrębnych przepisach. Skoro zaś przytoczone wyżej przepisy regulujące kompetencje Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, ani też żaden przepis szczególny nie uprawniał Kierownika Biura Powiatowego ARiMR do załatwienia kwestii zgłoszonej przez J. P. w piśmie z dnia 27 grudnia 2011 r. poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, to brak reakcji ze strony organu na takie pismo nie mieści się w definicji bezczynności wynikającej z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa i w konsekwencji nie może być przedmiotem skargi na bezczynność. Ponadto zauważyć należy, że brak reakcji ze strony organu na pismo skarżącego z 27 grudnia 2011 r. nie miał żadnego wpływu na rozstrzygnięcie wydane w przedmiocie jednolitej płatności obszarowej za rok 2011, ponieważ J. P. zadeklarował w roku 2011 wszystkie grunty do jednolitej płatności obszarowej, nie wskazując, iż jest to zagajnik o krótkiej rotacji (zgłaszany we wniosku obszarowym jako ,.JPO Z"). Istotnym jest też, że weryfikacja wniosku J. P. zakończyła się przyznaniem skarżącemu jednolitej płatności obszarowej do powierzchni 2,19 ha, czyli uwzględnieniem w całości żądania strony. W związku z powyższym Sąd uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, jako nienależąca do właściwości sądu administracyjnego, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa.