III SAB/Kr 79/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jakub Makuch, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura, Asesor WSA Ewelina Dziuban (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. S. na bezczynność i przewlekłość postępowania Burmistrza Brzeska w przedmiocie udzielenia zezwolenia na zatrzymanie pojazdu postanawia odrzucić skargę. Skarżący W. S. w piśmie z dnia 12 września 2024 r., doprecyzowanym w piśmie z dnia 17 września 2024 r. wniósł skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postepowania administracyjnego przez organ administracyjny w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na zatrzymywanie samochodu przy ul. [...] w B. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że asumptem do złożenia wniosku była interwencja policji wywołana faktem zatrzymania się przez skarżącego w ww. miejscu, tj. przy skrzyżowaniu oraz znaku z zakazem zatrzymywania się. Burmistrz Miasta Brzeska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ administracyjny wyjaśnił, że postępowanie w tej sprawie zostało zainicjowane pismem W. S. (8 lipca 2024 r. - data wpływu do organu), w którym wniósł o "wyrażenie zgody zezwalającej na rozładunek i załadunek towaru przy dwóch sklepach zlokalizowanych przy ul. [...] w B.". Z uwagi na fakt, że sklepy wnioskodawcy znajdują się w obrębie tarczy dużego skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] z ul. [...] i z ul. [...] w B., a także ze względu na obowiązujące przepisy (zwłaszcza te określone w Prawie o ruchu drogowym) w dniu 10 lipca 2024 r. zwrócono się do Komedy Powiatowej Policji w Brzesku o wydanie opinii w w/w sprawie. Komenda Powiatowa Policji w Brzesku pismem FAR.0151. 188.2024 z dnia 16 lipca 2024 r. odstąpiła od wydania opinii w w/w sprawie. Organ wskazał, że zgodnie z art.10 ustawy Prawo o ruchu drogowym, Zarządcą oznakowania na drogach gminnych jest Starosta. Burmistrz Brzeska jako zarządca dróg gminnych, w przypadku wprowadzenia zmian w istniejącej organizacji ruchu na drogach gminnych, składa do Starosty do zatwierdzenia wniosek wraz z projektem zmian. Wyjaśniono dalej, że uwagi na lokalizację sklepów wnioskodawcy tj. duża tarcza skrzyżowania kilku ulic, istniejące przejścia dla pieszych w jej obrębie, Zarządca dróg gminnych nie widział podstaw do zmian w istniejącej organizacji ruchu. By Zarządca dróg mógł przygotować projekt zmian i złożyć do zatwierdzenia, wystąpił, zgodnie z pismem FAR.0151.188.2024 z dnia 16 lipca 2024 r., pismem IK.2021.8.208.2024.ABŚ z dnia 17 lipca 2024 r. do Starosty Brzeskiego o wydanie opinii dotyczącej wniosku. W dniu 27 sierpnia 2024 r. odbyło się posiedzenie Komisji Inżynierii Ruchu Drogowego oraz wizja w terenie skutkiem czego jest Protokół Nr 7/2024 złożony w dniu 30 sierpnia 2024 r. do Urzędu Miejskiego w Brzesku. Na podstawie otrzymanego w/w protokołu z pismem IK.7021.8.208.2024.ABŚ z dnia 13 września 2024 r. poinformowano wnioskodawcę, iż wniosek dotyczący możliwości zezwolenia na zatrzymanie pojazdów dostawczych do obsługi sklepów został zaopiniowany negatywnie. W związku z powyższym postępowanie zostało zakończone. W dniu 12 września 2024 r. wpłynęło do tutejszego organu ponaglenie w związku z bezczynnością Burmistrza Brzeska oraz ponaglenie w związku z przewlekłością postępowania dyrektora Wydziały Infrastruktury. SKO w Tarnowie postanowieniem z16 września 2024 r., nr SKO.RD/4120/100/2024 przekazało ponaglenie Burmistrzowi Miasta Brzesko celem rozpatrzenia stosownie do treści art.37 § 3 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. póz. 572) lub art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. póz. 935). W dniu 17 września 2024 r. W. S. wyjaśnił, iż ponaglenia złożone w 12 września 2024 r. stanowi skargę na bezczynność Burmistrza Miasta Brzeska i przewlekłość prowadzonego postępowania przez Dyrektora Wydziału Infrastruktury. Odnosząc się do zarzutu na bezczynność Burmistrza Brzeska organ uznał go za bezzasadny, bowiem podjęto czynności w sprawie i były one prowadzone z zachowaniem terminów. Ilość pism, zapytań i korespondencji (co widać w załącznikach) dobitnie świadczy, że organ wykonawczy Gminy nie był w bezczynności. W przypadku zarzutu na przewlekłość prowadzenia postępowania przez Dyrektora Wydziału Infrastruktury, wskazano, że wynik czynności był uzależniony od opinii innych podmiotów tj. Zespołu Inżynierii Ruchu Drogowego działającego z ramienia Starosty Brzeskiego - tj. Zarządcy oznakowania na drogach gminnych oraz Komendy Powiatowej Policji w Brzesku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz.1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8), bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). Bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, o których to stanach mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., nie dotyczy zatem wszystkich działań podmiotów wykonujących zadania z zakresu administracji publicznej (organów administracji w znaczeniu funkcjonalnym), a jedynie te akty i te czynności, które zostały wymienione przez ustawodawcę w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Oznacza to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona jedynie w sytuacji, w której dotyczy organu (podmiotu) właściwego do wydania lub podjęcia aktów lub czynności w opisanych powyżej formach procesowych. W konsekwencji, gdy warunek powyższy nie jest spełniony, skarga podlega odrzuceniu (por. np. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 547/04 - dostępne w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w ustawowym terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Z kolei przewlekłe prowadzenie postępowania lub też przewlekłość ma miejsce wtedy, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (patrz: art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Pojęcie to obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogłaby być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 3494/18). Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłość, sąd administracyjny bada zatem, czy organ rzeczywiście nie podjął działania w załatwieniu wniosku, do którego był zobowiązany. Poza zakresem kontroli sądu pozostaje zaś merytoryczna poprawność działań organów rozpatrujących zgłoszone żądanie czy też słuszność rozstrzygnięcia, jak też realizowanie innych jeszcze celów. Zatem dla stwierdzenia stanu bezczynności konieczne jest ustalenie, czy na organie administracji publicznej, któremu zarzucono zwłokę w załatwieniu sprawy, spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania określonej czynności oraz czy organ podjął działania i czy pozostaje w zwłoce. Należy mieć również na uwadze i to, że istotę skargi na bezczynność stanowi doprowadzenie do załatwienia w terminie określonym przepisami indywidualnej sprawy administracyjnej. Zasadniczo skarga na bezczynność organu jest też pochodną skargi na określone formy działania organu, czyli jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje administracyjne, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz w razie niewydania pisemnej interpretacji indywidualnej przepisów prawa podatkowego (por. np. postanowienie NSA z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1620/12 - dostępne w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy należało wyjściowo ustalić, czy Burmistrz Miasta Brzesko, zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do takiego rozstrzygnięcia wskazanej w skardze sprawy, którego zaniechanie mogłoby być skutecznie dochodzone w drodze skargi na bezczynność (lub przewlekłość) organu. W tym zakresie Sąd uznał, że po stronie organu takie warunki nie zostały spełnione, zatem skarga wywiedziona w przedmiotowej sprawie jest niedopuszczalna. Skarżący przedmiotem skargi uczynił jest bezczynność (przewlekłość) organu w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na zatrzymywanie pojazdu przy ul. [...] w B. (pomimo znajdującego się tam znaku zakazującego zatrzymywanie się), który to wniosek został prawidłowo zakwalifikowany przez organ jako wniosek w przedmiocie zmiany organizacji ruchu. Stosownie do treści przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - dalej: p.r.d. i przywołanych przepisów wykonawczych do tej ustawy, zmiana organizacji ruchu nie jest dokonywana w drodze decyzji administracyjnej, nie stanowi bowiem załatwienia sprawy indywidualnej, nie jest też aktem skierowanym do indywidualnie oznaczonego adresata oraz nie dotyczy zindywidualizowanych praw i obowiązków. Z art. 10 ust. 6 p.r.d. wynika, że prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Z kolei wskazane powyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, wydane na podstawie art. 10 ust. 12 p.r.d., stanowi w § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 3, że organ zarządzający ruchem w szczególności m.in: rozpatruje projekty organizacji ruchu oraz wnioski dotyczące zmian organizacji ruchu (pkt 1); opracowuje lub zleca do opracowania projekty organizacji ruchu uwzględniające wnioski wynikające z przeprowadzonych analiz organizacji i bezpieczeństwa ruchu (pkt 2); zatwierdza organizacje ruchu na podstawie złożonych projektów organizacji ruchu (pkt 3). Z kolei w myśl § 4 ust. 1 tegoż rozporządzenia podstawą do wprowadzenia organizacji ruchu na nowo wybudowanej drodze lub jej zmiany na drodze istniejącej jest zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ zarządzający ruchem albo podmiot zarządzający drogą wewnętrzną. Zgodnie z § 4 ust. 3 wskazanego rozporządzenia projekt organizacji ruchu może przedstawić do zatwierdzenia: 1) zarząd drogi; 2) organ zarządzający ruchem; 2a) podmiot zarządzający drogą wewnętrzną; 3) inwestor lub jednostka, o której mowa w § 11 pkt 1-6; 4) osoba realizująca zamówienie jednostek, o których mowa w pkt 1-3. Wskazać należy, iż w judykaturze dopuszcza się możliwość wniesienia skargi na zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu (w razie wykazania naruszenia interesu prawnego), jako na akt organu jednostki samorządu terytorialnego, inny niż akt prawa miejscowego, podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Nie jest natomiast dopuszczalne wniesienie skargi na bezczynność polegającą na braku wydania zarządzenia w zakresie zarządzania ruchem. Skoro zatem działanie podejmowane w tym przedmiocie nie jest żadnym z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., to wniesienie skargi na bezczynność organu w sprawie zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu jest niedopuszczalne (por. np. postanowienie NSA z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt I OSK 2524/15, postanowienie NSA z dnia 27 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 813/23, postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 15 września 2023 r., sygn. akt III SAB/Po 12/23, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 8 stycznia 2025 r., sygn. akt VI SAB/Wa 103/24 – dostępne w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014r. (sygn. akt I OPS 14/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/) zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym ( Dz.U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. W treści uzasadnienia powyższej uchwały NSA wskazano, że § 2 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. "(...) w ramach tych czynności przewiduje m.in. sporządzanie projektów organizacji ruchu (pkt 1 lit. a), przedstawienie projektów organizacji ruchu do zatwierdzenia (pkt 1 lit. d), rozpatrywanie projektów organizacji ruchu (pkt 1 lit. c), przekazywanie zatwierdzonej organizacji ruchu do realizacji (pkt 1 lit. e) oraz sprawowanie nadzoru (pkt 1 lit. f-h). Obejmuje zatem szereg czynności o różnym co prawda charakterze i skutkach, których cechy wskazują wszak na charakter typowo organizatorski i faktyczny, nienoszący znamion aktów z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jedynie zatwierdzenie organizacji ruchu wykazuje pewne inne cechy, zwłaszcza w sferze skutków zewnętrznych, co pozwoliło na uznanie go za akt objęty kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne. Przeto z faktu umieszczenia tego aktu wśród czynności organizacyjno-technicznych nie można wywieść podstawy do zaliczenia go do grupy aktów lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Poza tym na gruncie tych przepisów trudno wyprowadzić formę działania organu zarządzającego ruchem, formę rozumianą tu jako określony typ aktywności organu administracyjnego z zakresu czynności prawnych zmierzających do powstania, zmiany lub ustania stosunku prawnego." W cytowanej uchwale NSA podkreślił dodatkowo, że o uznaniu czynności zatwierdzenia organizacji ruchu za akt prawny podlegający kontroli sądowej przesądzają skutki zatwierdzenia organizacji ruchu odnoszące się do powstania sytuacji prawnej przez ustanowienie nowych zasad organizacji ruchu o charakterze powszechnym i ogólnym, a więc nie ograniczające się do zakresu organizacyjno-technicznego, i są ponadto czynnością jednorazową (tak np. NSA w wyroku z 8 marca 2012 r., I OSK 1993/11). Z treści zatem uzasadnienia tej uchwały NSA jednoznacznie wynika, że wszelkie inne czynności niż zatwierdzenie organizacji ruchu nie mogą zostać zaliczone do grupy aktów lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 lub 6 p.p.s.a., a w konsekwencji nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego bezczynność w ich podejmowaniu (vide postanowienie NSA z dnia 27 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 813/23). Podsumowując, skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta Brzeska była niedopuszczalna, gdyż nie dotyczyła takiego działania, które aktualnie mogłoby być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Wobec powyższego, w sprawie zaistniała podstawa do uznania, że skoro wniesienie skargi jest niedopuszczalne, to podlega ona odrzuceniu bez merytorycznego rozpoznania. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.