III SAB/Kr 8/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski WSA Janusz Bociąga (spr.) Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie niewydania decyzji w sprawie przyznania jednolitej płatności obszarowej (JPO) i uzupełniającej krajowej płatności bezpośredniej do powierzchni upraw innych roślin (UPO) postanawia I. odrzucić skargę, II. zwrócić skarżącemu z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uiszczony wpis w kwocie 100 zł ( słownie: sto złotych). Pismem z dnia 3 stycznia 2014 r. J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, dotyczącą niewydania decyzji w przedmiocie przyznania na 2009 r. jednolitej płatności obszarowej (JPO) i uzupełniającej krajowej płatności bezpośredniej do powierzchni upraw innych roślin (UPO) w odniesieniu do działki rolnej A, A1 na którą składają się działki ewidencyjne nr [...], [...] oraz [...]. Domagał się zobowiązania Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa do wydania w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku orzeczenia w przedmiocie wniosku z dnia 14 maja 2009 r., a także zasądzenia od wyżej wskazanego Kierownika kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący wskazał, że w dniu 14 maja 2009 r. złożył do Biura Powiatowego ARiMR wniosek o przyznanie na 2009 r. jednolitej płatności obszarowej, uzupełniającej krajowej płatności bezpośredniej do powierzchni upraw innych roślin i pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. W dniu 1 czerwca 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wystosował do strony wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez podpisanie załączników graficznych, na których zaznaczono działki rolne zadeklarowane do wyżej wymienionej płatności. Jednocześnie pouczono stronę, że nieusunięcie wskazanych braków w terminie 7 dni od doręczenia niniejszego wezwania spowoduje pozostawienie wniosku o przyznanie płatności bez rozpoznania w całości lub w części. Niniejsze wezwanie zostało doręczone J. K. w dniu 9 czerwca 2009 r. W dniu 22 czerwca 2009 r. strona uzupełniła brakujące dokumenty. Pismem z dnia 5 listopada 2013 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa działając na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., z uwagi na bezskuteczny upływ terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku z dnia 14 maja 2009 r. przedmiotowy wniosek pozostawił bez rozpoznania w części dotyczącej postępowania w sprawie płatności do gruntów rolnych i ONW. Organ wskazał, że dla działek rolnych A, A1 nie podpisano załączników graficznych. Pismem z dnia 21 listopada 2013 r. J. K. wniósł odwołanie od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 5 listopada 2013 r. nr [...] o odmowie przyznania płatności bezpośrednich i płatności uzupełniających. W treści pisma odwołujący się wskazał, że pozostawienie bez rozpoznania części złożonego wniosku o przyznanie płatności (odnoszącego się do działki rolnej A) narusza zasadę zaufania obywatela do prawa, które znajduje swoje źródło w art. 8 K.p.a. oraz w art. 2 Konstytucji RP. Pierwotnie organ I instancji oceniając wniosek o przyznanie płatności uznał, że został on uzupełniony prawidłowo. Następnie zmienił jednak zdanie i uznał, że został on uzupełniony z uchybieniem 7 dniowego terminu, wyznaczonego zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a. co skutkuje pozostawieniem go w części bez rozpoznania. Dokonana zmiana stanowiska organu I instancji po upływie ponad 4 lat od daty wezwania do uzupełnienia braków jest krzywdząca dla odwołującego i podważa jego zaufanie do organów administracyjnych. Postanowieniem z dnia 3 grudnia 2013 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa działając na podstawie art. 37 K.p.a. nie uwzględnił zażalenia J. K. W uzasadnieniu organ wskazał, że nieprawidłowość polegająca na braku złożenia podpisanych załączników graficznych musi być w oczywisty sposób uznana za poważny brak formalny. Załączniki graficzne, które nie są złożone lub nie są podpisane czynią powiązany z nim wniosek o płatności podaniem niekompletnym. Pismo jakie w związku z wyżej wymienionym wnioskiem otrzymał wnioskodawca powstało na etapie kontroli kompletności. Zgodnie z pouczeniem zawartym w tym wezwaniu i przepisem wskazanym jako podstawa jego wystosowania (art. 64 § 2 K.p.a.) jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Posiadane przez ARiMR zwrotne potwierdzenie odbioru wskazuje, że strona otrzymała wezwanie w dniu 9 czerwca 2009 r. Akta sprawy świadczą o tym, że usunięcie braków nastąpiło dopiero w dniu 22 czerwca 2009 r., a więc po upływie wyżej wymienionego terminu. W takiej sytuacji organ musiał pozostawić kwestie wskazane w wyżej wymienionym wezwaniu bez rozpoznania. W powołanej na wstępie skardze J. K. stwierdził, że wyczerpał środki zaskarżenia w myśl art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przez co należy rozumieć złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia w trybie art. 37 K.p.a. W ocenie skarżącego niewydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem art. 64 § 2 K.p.a. poprzez niezgodne z tym przepisem zastosowanie instytucji pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Wyznaczony 7 dniowy termin na uzupełnienie wniosku upłynął w dniu 16 czerwca 2009 r. Skarżący uzupełnił brakujące podpisy w dniu 22 czerwca 2009 r. W dniu 8 listopada 2013 r. otrzymał zawiadomienie w sprawie pozostawienia wniosku bez rozpoznania w części. Zatem z powyższego wynika, że uzupełnienie wniosku przez skarżącego nastąpiło ponad 4 lata przed otrzymaniem zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania w części. Uzupełnienie braków formalnych podania z uchybieniem 7 dniowego terminu nie pozwala organowi administracji publicznej na zastosowanie art. 64 § 2 K.p.a., gdyż rygor zawarty w tym przepisie odnosi się wyłącznie do nieusunięcia braków pisma, a nie do ich usunięcia z uchybieniem terminu. W przypadku gdy strona usunęła zatem brak formalny po terminie określonym w art. 64 § 2 K.p.a., lecz przed wysłaniem przez organ administracji publicznej pisma informującego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania stosowanie powołanego przepisu nie jest dozwolone (por wyrok NSA z dnia 11 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 337/10). W odpowiedzi na skargę Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że brak jest podstaw do stwierdzenia bezczynności czy też nieprawidłowości w działaniu jednostek ARiMR. Decyzje dotyczące płatności zostały wydane przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w dniu 5 listopada 2013 r. i doręczone stronie. Od tych decyzji strona wniosła odwołanie, które zostało rozstrzygnięte przez Dyrektora OR ARiMR decyzjami z dnia 9 stycznia 2014 r. Tym samym w chwili wniesienia skargi na rzekomą bezczynność Biura Powiatowego ARiMR, Dyrektor OR ARiMR rozpatrywał odwołania strony od decyzji. Zatem skarżący wystąpił ze skargą nie czekając na rozstrzygnięcie odwołania. Nadmieniono, że organ II instancji w swych ostatnich decyzjach korzystnie dla strony ocenił kwestię dotyczącą konsekwencji nieterminowego usunięcia braków w odniesieniu do działki rolnej A i A1. Obecnie trwa kolejne postępowanie wyjaśniające w sprawach strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. zwanej dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 – 4 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz inne niż wyżej określone akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Art. 3 § 2 pk 1 przewiduje możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego również bezczynności organów we wcześniej określonych przypadkach. Przepis art. 52 § 1 P.p.s.a. ustanawia natomiast zasadę, że skargę można wnieść dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie chyba, że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Art. 52 § 2 P.p.s.a. określa, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Jedynie jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 4 P.p.s.a.). W świetle art. 37 § 1 K.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub ustalonym w myśl art. 36 K.p.a., stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Zażalenie to jest szczególnym środkiem zaskarżenia, ponieważ nie jest ono skierowane przeciwko konkretnej czynności procesowej lub aktowi administracyjnemu, lecz ma na celu spowodowanie wypełnienia przez organ obowiązku urzędowego, polegającego na przeprowadzeniu czynności postępowania i ich zakończeniu wydaniem decyzji albo rozstrzygającej o istocie sprawy, albo kończącej postępowanie w sprawie. Trzeba jednocześnie podkreślić, że z punktu widzenia istoty regulacji wynikającej z art. 52 § 2 P.p.s.a. przepis ten znajduje zastosowanie także w przypadku bezczynności organu administracji polegającej na niezałatwieniu sprawy poprzez brak określonej decyzji administracyjnej. Oznacza to, że przed wniesieniem skargi do sądu konieczne jest wyczerpanie tego trybu przed organami administracji publicznej. Jak wyżej podkreślono, warunkiem formalnym niezbędnym do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest wyczerpanie zatem dostępnych stronie środków zaskarżenia. W przypadku bezczynności, skarżący jest obowiązany przed wniesieniem skargi wyczerpać środek prawny przewidziany w art. 37 § 1 K.p.a. Niewyczerpanie przed wniesieniem skargi na bezczynność drogi przewidzianej w powołanym wyżej przepisie, musi prowadzić do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. jako niedopuszczalnej (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi komentarz. T. Woś. H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Warszawa 2005 str. 87 tezy 75 i 76 oraz str. 236 tezy 5 i 6). W niniejszej sprawie oznacza to, że przed wniesieniem skargi na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa strona skarżąca powinna była wyczerpać właściwy tryb, określony w art. 37 K.p.a., poprzedzając skargę stosownym zażaleniem skierowanym do organu wyższego stopnia, którym w tym przypadku jest Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W aktach administracyjnych znajduje się jedynie odwołanie od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 5 listopada 2013 r. Wprawdzie w jego treści można odnaleźć fragment świadczący o niezadowoleniu skarżącego z pozostawienia bez rozpoznania części złożonego wniosku, ale w żadnym razie nie można tego fragmentu potraktować jako zażalenia. Zażalenie o którym mowa musi stanowić odrębne pismo procesowe, które spełnia przesłanki z art. 63 K.p.a. W niniejszej sprawie nie można uznać, że skarżący wyczerpał tok instancji. Skoro zatem skarżący nie wyczerpał przysługujących mu środków zaskarżenia i w ten sposób nie spełnił jednego z niezbędnych warunków wniesienia skargi, skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu na podstawie powołanego na wstępie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji postanowienia. W związku z odrzuceniem skargi, na podstawie art. 232 §1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd z urzędu zwrócił stronie cały uiszczony wpis sądowy od skargi.