III SAB/Kr 83/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 listopada 2025 r. sprawy ze skargi W. D. na bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa w zakresie braku podjęcia działań w celu usunięcia skutków czynności polegającej na ujawnieniu w ewidencji cmentarnej prawa do współdecydowania grobem postanawia: odrzucić skargę. W. D., zwany dalej skarżącym, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa w zakresie braku podjęcia działań w celu usunięcia skutków czynności polegającej na ujawnieniu w ewidencji cmentarnej prawa do współdecydowania grobem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy zobligowany jest w pierwszej kolejności do zbadania przesłanek dopuszczalności skargi. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej, jako: "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615 z późń. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119 zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 3 § 2a P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, a także, na mocy art. 3 § 3 tej ustawy, w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Zauważyć należy, że zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 17 lutego 2016 r. sygn. akt III CSK 84/15 "prawo do grobu ma charakter cywilnoprawny, a umowa o pochowanie zwłok jest czynnością cywilnoprawną zawartą przez osobę fizyczną z zarządem cmentarza, z której wynika szereg uprawnień dla osoby, dla której kult pamięci osoby zmarłej pochowanej w tym grobie, jest jej własnym dobrem osobistym. Suma tych uprawnień stanowi prawo do grobu. Prawo do grobu ma dwojaki charakter: osobisty i majątkowy, przy czym na pierwszy plan wysuwają się elementy osobiste, do których zalicza się prawo do pochowania zwłok uprawnionego w wybranym przez niego miejscu, jeżeli dokonał takiego wyboru i obok zwłok jego bliskich, prawo opieki nad grobem, sprawowania kultu osoby tam pochowanej, podjęcia decyzji o pochowaniu innych osób bliskich itp. Prawo to ma także elementy majątkowe, takie jak np. ponoszenie wydatków związanych z utrzymaniem prawa do grobu oraz utrzymaniem samego grobu, jednak mają one charakter podrzędny w stosunku do decydujących elementów niemajątkowych. Przysługujące osobie bliskiej prawo do grobu nie wygasa w szczególności wskutek nie uiszczenia opłat za grób ziemny ani wskutek tego, że inna osoba uzyskała zgodę zarządu cmentarza na pochowanie w wolnym miejscu innego zmarłego. Umowa zawarta z zarządem cmentarza obejmuje swoimi skutkami tylko umawiające się strony i nie unicestwia praw do grobu tego, kto wcześniej w tym grobie pochował zwłoki osoby bliskiej i kultywuje jej pamięć". Z powyższego wynika, że wszelkie spory dotyczące prawa do grobu mogą być rozstrzygane wyłącznie przez sąd cywilny w trybie odpowiedniego powództwa. Wyjątki od ww. reguły zostały uregulowane w art. 6 i 15 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2024 r., poz. 576), w których przewidziano decyzję organu administracji publicznej jako formę rozstrzygnięcia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że przedmiotem skargi skarżący uczynił bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa polegająca na braku podjęcia działań mających na celu usunięcie skutków czynności Zarządu Cmentarzy Komunalnych, polegającej na ujawnieniu w ewidencji cmentarnej prawa do współdecydowania grobem. Rzecz jednak w tym, że czynność ta i dokument wystawiony przez Zarząd Cmentarzy Komunalnych ma charakter informacyjno-porządkowy – jego celem jest uporządkowanie dokumentacji i zapewnienie należytej obsługi cmentarza, a nie konstytutywne nadanie lub odebranie prawa do grobu. Czynność ta nie należy zatem do żadnej z kategorii aktów lub czynności wymienionych w art. 3 P.p.s.a. Z kolei Prezydenta Miasta Krakowa, jako organ administracji publicznej nie ma podstaw prawnych do uchylania lub zmieniania czynności zarządu Cmentarzy Komunalnych w zakresie potwierdzania prawa do dysponowania grobem. Przedmiotem skargi na bezczynność może być wyłącznie bezczynność organów w tych przypadkach, gdy strona ma prawo żądać od organu podjęcia czynności (np. wydania postanowienia, decyzji lub innego aktu), która stanowić może przedmiot zaskarżenia do sądu administracyjnego. Skoro w niniejszej sprawie organ – Prezydent Miasta Krakowa - nie był zobowiązany do wydania postanowienia, decyzji lub innego aktu, mających na celu "usunięcie skutków" ww. czynności Zarządu Cmentarzy Komunalnych, skarga na bezczynność nie mogła odnieść zamierzonego skutku – nie była ona dopuszczalna. Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ) orzekł jak w sentencji postanowienia.