III SAB/Kr 84/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Ewa Michna Protokolant Małgorzata Krasowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi K. J. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie udostępnienia dokumentów związanych z przebiegiem służby skargę oddala. Pismem z dnia 10 września 2016 r. K. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie udostępnienia dokumentów i wydania zaświadczenia dotyczącego przebiegu jego służby. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organ bezzasadnie pozostawił jego sprawę bez rozpoznania, co spowodowało, że pozostawał w bezczynności. Domagał się zobowiązania organu do udostępnienia dokumentów dotyczących przebiegu jego służby. W niniejszej sprawie ustalono następujący stan faktyczny. Komendant Powiatowy Policji postanowieniem z dnia 10 lipca 2009 r. nr [...] odmówił wydania K. J. zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w latach 1988-2005 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2010r., sygn. akt III SA/Kr 1043/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. J. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 14 września 2009r. [...] utrzymujące w mocy powyższe postanowienie. Następnie skarżący wnosił szereg skarg na niezałatwienie sprawy przez Komendanta Powiatowego Policji oraz na bezczynność względnie przewlekłość postępowania zarówno Komendanta Powiatowego Policji jak i Komendanta Wojewódzkiego Policji w załatwieniu przedmiotowej sprawy (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt III SAB/Kr 6/10, postanowienie WSA w Krakowie z dnia 17 września 2013r., sygn. akt III SAB/Kr 16/13, wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt III SAB/Kr 61/13, wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt III SAB/Kr 75/13). W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania w przedmiocie wydania skarżącemu żądanych dokumentów i podniósł, że sprawa została zapoczątkowana zażaleniem K. J. z dnia 1 listopada 2015 r. Organ podniósł ponadto, że obecnie wniesiona skarga jest pozbawiona podstaw biorąc pod uwagę wcześniejsze orzeczenia WSA w Krakowie jak również działania organu. W piśmie procesowym z dnia 31 października 2016 r. K. J. podtrzymał zarzuty skargi jednocześnie stwierdzając, że od bardzo długiego czasu próbuje otrzymać dokumenty, a organ nie wydał postanowienia o odmowie ich udostępnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - określanej dalej jako P.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również orzekanie w przedmiocie bezczynności organów lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a. ). Ponadto sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (art. 52 § 1 P.p.s.a.). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, o wyczerpaniu środków zaskarżenia można mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzysta ze środka przewidzianego w art. 37 § 1 K.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa; bądź gdy tryb określony w art. 37 K.p.a. nie znajduje zastosowania, stosownie do art. 52 § 3 i § 4 P.p.s.a. - skarżący przed wniesieniem skargi wezwie organ do usunięcia naruszenia prawa. Z treści powyższych regulacji wynika zatem, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ można wnosić w każdym czasie, po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia lub po złożeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie skarżący, przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, dopełnił wymogu wyczerpania środków zaskarżenia - składając (pismem z 9 września 2016 r.) w trybie art. 37 § 1 K.p.a., do Komendanta Wojewódzkiego Policji zażalenie, w którym w sposób jednoznaczny wskazywał na niezałatwienie sprawy w terminie przez Komendanta Powiatowego Policji. Stosownie do powyższego, stwierdzić należało, że skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie, jako dopuszczalna i złożona z zachowaniem wymogu określonego w art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a., podlega merytorycznej ocenie. Przystępując do merytorycznej oceny zasadności skargi, podkreślić należy, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie, przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 K.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 K.p.a. Zgodnie z jego treścią, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.). W rozpoznawanej sprawie skarżący wniósł skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji. W związku z tym wskazać trzeba, że przepisy nie określają na czym polega stan bezczynności. Wykładając treść tego pojęcia zgodzić należy się z powszechnie prezentowanym poglądem, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot zobowiązany) wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednak bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że K. J. na przestrzeni lat kilkakrotnie składał wnioski o udostępnienie mu dokumentów dotyczących przebiegu jego służby. Już w zażaleniu z dnia 1 listopada 2015 r. skarżący podniósł, że po wydaniu postanowienia z dnia 10 lipca 2009 r. nr [...] organ pozostaje w bezczynności ponieważ nie została załatwiona sprawa dotycząca wydania żądanych dokumentów. Organ prowadzący postępowanie wyjaśnił, że po pierwsze K. J. nie wskazał na konkretne dokumenty, a ponadto postanowieniem z dnia 11 lipca 2012 r. Komendant Komisariatu Policji odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści, postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2012 r. Komendanta Powiatowego Policji. Postanowieniem z dnia 2 maja 216 nr [...] Komendant Wojewódzki Policji stwierdził niedopuszczalność odwołania od pisma Komendanta Powiatowego Policji z dnia 1 marca 2016 r., którym odmówiono K. J. udostępnienia oraz wydania kserokopii z akt administracyjnych. Postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2016 r. Komendant Wojewódzki Policji odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności pisma Komendanta Powiatowego Policji z dnia 1 marca 2016 r. Jak widać z powyższej chronologii zdarzeń bezsprzecznie wynika, ze organy nie pozostają w bezczynności, gdyż zakończyły postępowanie dotyczące wydania dokumentów z akt administracyjnych. Kwestia skuteczność skargi na bezczynność postępowania złożonej już po zakończeniu sprawy przez organ wydaniem decyzji jest przedmiotem rozbieżnych poglądów wyrażanych tak w orzecznictwie jak i w doktrynie. W piśmiennictwie wyrażono pogląd, że w takim przypadku skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. jako niedopuszczalna z innych przyczyn. W chwili wniesienia skargi nie istnieje bowiem już przedmiot zaskarżenia, czyli stan przewlekłości postępowania (por. P. Kornacki, Skarga na przewlekłość postępowania administracyjnego, Warszawa 2014 r., rozdział III). Podobne stanowisko wyrażone zostało np. w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2011 r., I OSK 937/11, CBOSA. . W orzecznictwie prezentowany jest również pogląd, że skarga winna być oddalona, jeżeli sąd stwierdzi, że organ nie pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego (zob. np. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009/4/63). Podobne stanowisko sformułowano w piśmiennictwie (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. W orzeczeniach NSA wyrażono również pogląd, że wydanie przez organ administracji decyzji przed wniesieniem skargi na przewlekłość postępowania nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny, co uzasadniano zależnością skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania dla dochodzenia przez stronę odszkodowania w procesie cywilnym - w aspekcie wymogu uzyskania prejudykatu na podstawie art. 417¹ § 3 k.c.(Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 września 2013 r., II OSK 891/13). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, iż skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania podlega oddalaniu w razie stwierdzenia, że organ nie pozostawał w bezczynności lub przewlekłości w momencie wniesienia skargi do sądu tj. zakończył już postępowanie wydaniem decyzji lub innego aktu. W ocenie Sądu, również aspekt związany z ewentualną odpowiedzialnością cywilną administracji za bezczynność lub przewlekłość nie uzasadnia możliwości skutecznego wnoszenia przedmiotowych skarg do sądu administracyjnego po zakończeniu postępowania. Po pierwsze, uboczny aspekt danej instytucji prawnej, a takie znaczenie ma odpowiedzialność cywilna administracji wobec instytucji skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, nie powinien determinować podstawowych zasad rządzących tym środkiem zaskarżenia uregulowanym w ustawie proceduralnej i ściśle związanym z postępowaniami administracyjnymi wskazanymi w art. 3 § 2 pkt 1- 4a P.p.s.a. Po drugie, strona należycie dbająca o własne interesy winna niezwłocznie wykorzystywać środki prawne zmierzające do zwalczania bezczynności lub przewlekłości, przewidziane w art. 37 K.p.a. oraz ewentualnie te określone w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Staranności takiej nie wykazuje podmiot, który oczekuje z wniesieniem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania do zakończenia postępowania administracyjnego. Ubocznie warto dodać, że określony w art. 417¹ § 3 K.c. warunek "stwierdzenia we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji" spełnia nie tylko skarga do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ale również zażalenie przewidziane w art. 37 K.p.a. (por. np. E. Bagińska, [w:] System prawa administracyjnego. Tom 12. Odpowiedzialność odszkodowawcza w administracji, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego i A. Wróbla, Warszawa 2010, s. 359). W końcu nie sposób pominąć analizy brzmienia przepisu art. 4171 § 3 K.c. Zgodnie z tym przepisem jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie orzeczenia lub decyzji, gdy obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Mowa zatem o odpowiedzialności odszkodowawczej za niewydanie decyzji a nie za opieszałe prowadzenie postępowania przez organ administracji. Wydaje się więc, iż brak podstaw do przyjęcia, iż orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające przewlekłość postępowania już zakończonego wydaniem decyzji stanowi prejudykat dla sądu cywilnego orzekającego na podstawie art. 417¹ § 3 K.c., bowiem przepis ten stanowi podstawę do orzeczenia odszkodowania za niewydanie decyzji zatem nie w sytuacji kiedy decyzja jest wydana, choćby z uchybieniem ustawowych terminów w postępowaniu przewlekle prowadzonym. Brak również podstaw do odmiennego traktowania (w aspekcie skutków wniesienia skargi po wydaniu decyzji w sprawie) skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W szczególności, art. 149 P.p.s.a. nie daje podstaw do podejmowania odmiennych rozstrzygnięć z tego powodu. Rozwiązanie takie jest w pełni zrozumiałe, jeżeli zważy się że celem wprowadzenia w 2011 r. zażalenia oraz skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania było uniknięcie sytuacji, w których skarga na bezczynność mogłyby zostać oddalona w sytuacji, gdy organ nie wydał decyzji z uwagi na nieefektywne postępowanie, jednak nie pozostawał zupełnie bezczynny. Celem tym nie było natomiast umożliwienie merytorycznego rozpoznawania skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania wniesionych po zakończeniu tego postępowania. Cel taki nie wynika również z przyjmowanych w aktualnym orzecznictwie i piśmiennictwie definicji "bezczynności" i "przewlekłości". Otóż przez pojęcie "bezczynności" rozumie się niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia wskutek niepodejmowania żadnych istotnych czynności w sprawie. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2015 r., II FSK 3097/12, CBOSA; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 77). Warto również zwrócić uwagę na paradoksalne skutki odmiennego traktowania skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania z uwagi na wydanie decyzji przez organ przed wniesieniem tych skarg. Organ, który przekroczył termin wydania decyzji nie podejmując jakichkolwiek istotnych czynności przed wydaniem decyzji (czyli pozostający w bezczynności) byłby w lepszej sytuacji procesowej niż organ, który przekroczył ten termin starając się jednak prowadzić postępowanie wyjaśniające (chociażby w sposób nieefektywny lub opieszały). Konkludując, zdaniem Sądu skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie podlega merytorycznej ocenie w sytuacji, gdy na dzień jej wniesienia nie istniał stan bezczynności lub przewlekłości. W niniejszej sprawie organ zakończył postępowanie administracyjne wydając odpowiednie postanowienia w tym przedmiocie. Skarga ta więc z powodów o których mowa wyżej podlega oddaleniu. Mając powyższe okoliczności na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie treści art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.