III SAB/Kr 86/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Michna Sędziowie WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 września 2018 r. sprawy ze skargi małoletniej M. P. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego V. P. na bezczynność Prezydenta Miasta - Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w przedmiocie wydania orzeczenia o niepełnosprawności I. zobowiązuje Prezydenta Miasta - Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 19 stycznia 2018 r. w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt organowi; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. V. P. przedstawiciel ustawowy małoletniej M. P. w dniu 19 stycznia 2018 r. wystąpił do Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z wnioskiem w sprawie wydania orzeczenia o niepełnosprawności M. P. Do wniosku załączył kserokopię kart pobytu czasowego. Dnia 22 stycznia 2018 r. powiatowy zespół wezwał V. P., na podstawie art. 64 § 2 Kpa, do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez przedłożenie urzędowego potwierdzenia zameldowania dziecka na pobyt stały na terenie Gminy, w terminie 7 dni od doręczenia. W odpowiedzi V. P., podniósł, iż małoletnia M. P. posiada zameldowanie na pobyt czasowy określony do dnia 10 września 2019 r. na terenie Gminy oraz wniósł o udzielenie wyjaśnień w zakresie otrzymania orzeczenia o niepełnosprawności. Do pisma załączył: kopię karty pobytu czasowego, zaświadczenie o zameldowaniu na pobyt czasowy oraz kopię umowy najmu lokalu mieszkalnego. Dnia 6 lutego 2018 r. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności pozostawił wniosek o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności bez rozpoznania, jednocześnie udzielając wyjaśnień w zakresie wydawania orzeczeń potwierdzających niepełnosprawność cudzoziemców spoza terenu Unii Europejskiej. Kolejno dnia 23 marca 2018 r. V. P. złożył w Powiatowym Zespole do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności ponaglenie. Postanowieniem z dnia [...] 2018 r. znak [...] Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności uznał ponaglenie za nieuzasadnione, bowiem jak wskazał, w jego ocenie, organ I instancji nie dopuścił się bezczynności. Pismem z dnia 26 kwietnia 2018 r. małoletnia M. P. reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego V. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta – Powiatowy Zespół do Sprawa zarzucając naruszenie: - art. 21 k.p.a. - poprzez brak jego zastosowania przy ustalaniu właściwość miejscowej organu właściwego do rozpoznania sprawy, - art. 65 § 1 k. p. a. w zw. z art. 19 k.p.a. - poprzez brak ustalenia swojej właściwości miejscowej przez organ, a w przypadku ustalenia braku jej istnienia, poprzez nieprzekazanie wniosku do organu właściwego miejscowo, art. 64 § 2 k.p.a. - poprzez pozostawienie wniosku bez rozpoznania, mimo spełnienia przez wniosek warunków formalnych i braku wskazania wymagań ustalonych w innych przepisach prawa, których wniosek nie spełnia. Biorąc pod uwagę powyższe wniesiono o zobowiązanie organu do merytorycznego rozpatrzenia wniosku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że nie był on zobowiązany do ustalania swojej właściwości miejscowej w sposób, o którym mowa w skardze. Z treści wniosku jednoznacznie wynikało bowiem, że V. P. wraz dzieckiem zamieszkuje w K przy ul. L. Tym samym jak podkreślił, nie zachodziły podstawy do ustalania właściwości miejscowej w oparciu o art. 21 k.p.a. Organ podkreślił nadto, że podstawą pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, obok art. 64 ust. 2 k.p.a. stanowiły przepisy prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w związku z art. 25 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności. Zgodnie z ww. przepisami właściwość miejscowa powiatowego i wojewódzkiego zespołu ustalana jest według miejsca stałego pobytu w rozumieniu przepisów ustawy o ewidencji ludności. Natomiast zgodnie z art. 25 ust. 1 powołanej ustawy potwierdzeniem miejsca stałego pobytu jest zameldowanie na pobyt stały. Tymczasem M. P. nie posiadała w dacie rozpoznawania wniosku zameldowania na pobyt stały, a więc brak było, zdaniem organu, przesłanek do prowadzenia postępowania wobec nieuzupełnienia opisanego braku wniosku. Reasumując organ wskazał, że działając w oparciu o przepisy uprawniony był on pozostawić wniosek bez rozpoznania, a dokonując tej czynności nie pozostawał w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., sąd administracyjny rozpoznaje skargi m.in. na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a tej ustawy. Sąd bada więc, czy organy administracji wydają bez zbędnej zwłoki: decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1), postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2), postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3 ) oraz inne niż wymienione akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4), a także pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi stwierdzić należy, że stosownie do treści art. 52 § 1 P.p.s.a. warunkiem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (art. 52 § 1 P.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, o wyczerpaniu środków zaskarżenia można mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzysta ze środka przewidzianego w art. 37 § 1 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie skarżąca, przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, dopełniła wymogu wyczerpania środków zaskarżenia, wnosząc ponaglenie do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w dniu 23 marca 2018 r. Zaakcentować trzeba, że istotą i celem postępowania ze skargi na bezczynność jest doprowadzenie do załatwienia w formie procesowej sprawy administracyjnej bez przesądzania o sposobie (treści) załatwienia. Zgodnie bowiem z treścią art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu interpretacji albo do dokonania czynności lub zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Dla uznania bezczynności nie ma przy tym znaczenia to, z jakiego powodu bezczynność zaistniała i czy była przez organ zawiniona. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca. Podlegają one także ocenie w przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, gdzie sąd bada sprawność oraz skuteczność prowadzonego postępowania oraz zasadność jego przedłużania (por. np. orzeczenie o sygn.. akt II SAB/Op 87/16). Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przy czym należy dodać, że Sąd ocenia skargę na bezczynność na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest również uwzględnić wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ twierdzi, że nie pozostaje w bezczynności, gdyż wobec nieuzupełnienia braków formalnych wniosku w zakreślonym terminie, należało wniosek pozostawić bez rozpoznania. W ocenie Sądu, organ jednak nie ma racji. Na samym początku wskazania wymaga, że w dniu 22 stycznia 2018 r. organ wezwał ojca wnioskodawczyni, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do uzupełnienia wniosku poprzez przedłożenie urzędowego potwierdzenia zameldowania dziecka na pobyt stały na terenie Gminy, w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Wobec nieuzupełnienia tego wezwania, organ zawiadomieniem z dnia 6 lutego 2018 r., wniosek pozostawił bez rozpoznania. Spór w sprawie dotyczy zatem kwestii rozstrzygnięcia, czy warunkiem formalnym do rozstrzygnięcia wniosku o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, było złożenie przez ojca wnioskodawczyni dokumentu potwierdzającego fakt dokonania zameldowania dziecka na pobyt stały. Z § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz.U. z 2015 r., poz. 1110 ze zm.) wynika, że wniosek o wydanie orzeczenia, o którym mowa w § 2, składany do powiatowego zespołu zawiera m.in. adres zamieszkania lub pobytu dziecka. We wniosku z dnia 19 stycznia 2018 r. ojciec skarżącej wskazał w rubryce "Adres zamieszkania dziecka" – adres w K ul. L. Ten sam adres wskazał w rubryce "Adres pobytu". Zatem, w opinii Sądu, wymogi określone w § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia odnośnie adresu zamieszkania/ pobytu, zostały przez skarżącą spełnione. Organ w odpowiedzi na skargę twierdzi jednak, że w rozumieniu przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych sam fakt zamieszkiwania w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania nie stanowi przesłanki wystarczającej do określenia właściwości miejscowej zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności. W postępowaniu orzeczniczym wymagane jest udokumentowania tego faktu poprzez przedstawienie dowodu potwierdzającego zameldowanie na pobyt stały (dowód osobisty zawierający informację o adresie zameldowania, zaświadczenie potwierdzające zameldowanie na pobyt stały). Zaistnienie samego stanu faktycznego, tj. przebywania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej cudzoziemca z zamiarem stałego przebywania bez podjęcia czynności meldunkowych jest w świetle przepisów ustawy o ewidencji ludności niedopuszczalne, bowiem z obowiązku meldunkowego ciążącego na osobach posiadających obywatelstwo polskie i przebywających stale na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz na cudzoziemcach wynika obowiązek zameldowania się w miejscu stałego pobytu, jak i wymeldowania się z tego miejsca jeżeli nie jest ono już miejscem stałego przebywania (art. 40 wymienionej powyżej ustawy). Organ powołał przy tym art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. 2017, poz. 657), gdzie jest mowa o zameldowaniu cudzoziemca na pobyt stały. Organ wskazał zatem, że skoro skarżąca w dacie rozpoznawania wniosku nie posiadała zameldowania na pobyt stały, to brak było przesłanek do prowadzenia postępowania. Ww. stanowisko, w ocenie Sądu, jest niezasadne. Organ utożsamił bowiem miejsce stałego pobytu, o którym mowa w art. 6 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 511) z zameldowaniem się w miejscu pobytu stałego, o którym mowa w art. 24 ust. 2 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności. Tymczasem zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności, pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Z mocy art. 40 tej ustawy cudzoziemiec przebywający na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązany wykonywać obowiązek meldunkowy na zasadach określonych m.in. w art. 25 ust. 1- 3. Obowiązek meldunkowy, o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy o ewidencji, polega m.in. na zameldowaniu się w miejscu pobytu stałego lub czasowego (pkt 1). Jednakże pamiętać należy o tym, że instytucja zameldowania ma wyłącznie charakter rejestracyjny. Osoba fizyczna ma miejsce zamieszkania w miejscowości, w której jest zameldowana na okres stały lub czasowy, przy czym domniemanie to może być obalone dowodem przeciwnym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt III SA/Wa 969/16). Powyższe oznacza, że co do zasady zameldowanie w miejscu pobytu stałego lub czasowego przesądza o fakcie pobytu stałego lub czasowego danej osoby w danym miejscu, ale może być też i tak, że brak stosownego zameldowania nie musi oznaczać, że dana osoba nie posiada pobytu stałego lub czasowego. Rozważania powyższe w niniejszej sprawie są istotne o tyle, że organ nie zbadał i nie rozważył dokładnie stanu faktycznego sprawy. Jak wynika bowiem z akt skarżąca jest zameldowana na pobyt czasowy od dnia 10 stycznia 2018 r., a z umowy najmu lokalu zwartego dnia 12 września 2016 r. aneksowanego kolejno dnia 9 września 2017 r., wynika, że wraz z ojcem od dnia 12 września 2016 r. mieszka pod ww. adresem, na czas nieokreślony. Oznaczać to może, że nie posiada ona innego miejsca stałego pobytu poza miejscem obecnego przebywania, wskazanego we wniosku przez jej ojca. Posiadanie przez skarżącą zameldowania czasowego pod przedmiotowym adresem nie musi oznaczać, że nie jest to miejsce jej stałego pobytu. Być może nie jest ona w stanie spełnić innych (niż stały pobyt) wymogów przewidzianych przez ustawę do uzyskania zameldowania na pobyt stały, ale spełnia jednocześnie wymogi dla zameldowania na pobyt czasowy i w związku z tym takie zameldowanie posiada. Stanowisko organu jest w ocenie Sądu nietrafne także z jeszcze jednej przyczyny. Otóż z art. 6 ust. 2 ustawy o rehabilitacji wynika, że właściwość miejscową powiatowego i wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności ustala się według miejsca stałego pobytu w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności. Jednakże już z ust. 3 tego przepisu wynika, że właściwość miejscową zespołu orzekającego o niepełnosprawności ustala się według miejsca pobytu w przypadku osób: (1) bezdomnych; (2) przebywających poza miejscem stałego pobytu ponad dwa miesiące ze względów zdrowotnych lub rodzinnych; (3) przebywających w zakładach karnych i poprawczych; (4) przebywających w domach pomocy społecznej i ośrodkach wsparcia w rozumieniu przepisów o pomocy społecznej. Jak więc z powyższego widać, nie zawsze miejsce stałego pobytu wnioskodawcy decyduje o właściwości miejscowej organu, bo w niektórych przypadkach właściwość tę określa się jedynie na podstawie miejsca pobytu takiej osoby. Wprawdzie z literalnego brzmienia art. 6 ust. 3 ustawy o rehabilitacji nie można zakwalifikować skarżącej, będącej cudzoziemcem posiadającym zameldowanie na pobyt czasowy, do żadnej z wymienionych tam grup osób, ale z punktu widzenia wykładni systemowej i celowościowej omawianych przepisów, dojść należy do przekonania, że sytuacja prawna cudzoziemca zameldowanego na pobyt czasowy w Polsce nie może być gorsza niż sytuacja tego samego cudzoziemca będącego bezdomnym w Polsce. Organ nie kwestionuje bowiem, że przepisy ustawy o rehabilitacji obejmują także cudzoziemców przebywających na terenie Polski. Można zatem wyobrazić sobie i taką sytuację, że cudzoziemiec będzie bezdomny i wtedy organem miejscowo właściwym, zgodnie z art. 6 ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji, będzie organ miejsca pobytu tego bezdomnego. Organ w ocenie Sądu, zbyt dużą uwagę przywiązuje do określenia właściwości miejscowej i dokonuje takiej wykładni omawianych przepisów, która pozbawia w sposób nieuprawniony grupę osób (cudzoziemców) prawa do otrzymania przysługujących im świadczeń. Wydając zatem zawiadomienie o pozostawieniu wniosku skarżącej z dnia 6 lutego 2018 r. bez rozpoznania, organ popadł w bezczynność w zakresie obowiązku jego rozpoznania. Nie istniały bowiem przyczyny uzasadniające wydanie takiego zawiadomienia. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w punktach I i II sentencji wyroku. Na podstawie art. 149 § 1a ww. ustawy Sąd orzekł, jak w punkcie III sentencji wyroku.