III SAB/Kr 87/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Bociąga Sędziowie: WSA Barbara Pasternak (spr.) WSA Janusz Kasprzyki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 lipca 2018 r. sprawy ze skargi K. J. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie wydania zaświadczenia żądanej treści I. Umarza postępowanie sądowe, II. Stwierdza, że Komendant Powiatowy Policji dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałym zakresie skargę oddala. Wnioskiem z dnia 13 stycznia 2017 r. K. J. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji "o wydanie zaświadczenia w przedmiocie prowadzenia przez organy ds. osobowych Policji zbioru danych, rejestrów, czy innej wiedzy w zakresie (...) prawa do policyjnej emerytury (..,), a w tym w zakresie zaświadczenia, że zbiory takie, dokumenty i wiedza była gromadzona, czy też zaświadczenie, iż zbioru takiego nie prowadzono w żadnym zakresie (...). Podał, że przedmiotowe zaświadczenie jest mu potrzebne do celów postępowania przed organem emerytalnym. Pismem z dnia 21 stycznia 2017 r. Komendant Powiatowy Policji wezwał K. J. o sprecyzowanie, jakiej treści zaświadczenie dla celów postępowania przed organem emerytalnym żąda w przedmiotowym wniosku. Oświadczenie to K. J. odebrał dnia 26 stycznia 2017 r., w tym też dniu nadesłał do organu pismo, w którym nie sprecyzował jednak treści uprzedniego żądania. Postanowieniem z dnia 10 lutego 2017 r. (Nr [...]) na podstawie art. 219 kpa Komendant Powiatowy Policji odmówił K. J. wydania zaświadczenia w sprawie prowadzonych przez organy do spraw osobowych Policji zbioru danych, rejestrów czy innej wiedzy w zakresie jego prawa do emerytury policyjnej. Pismem z dnia 19 czerwca 22017 r. K. J. wezwał Komendanta Powiatowego Policji do usunięcia naruszenia prawa "poprzez przeprowadzenie konstytutywnego postępowania wyjaśniającego, ustalenie treści zaświadczenia i jego wydanie na podstawie posiadanych i dostępnych środków dowodowych". W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 23 czerwca 2017 r. ([...]) Komendant Powiatowy Policji podał m. in., że na skutek wniosku z dnia 13 stycznia 2017 r. Komendant Powiatowy Policji po zbadaniu sprawy wydał w dniu 10 lutego 2017 r. postanowienie nr [...], którym odmówił wydania zaświadczenia w sprawie prowadzonych przez organy do spraw osobowych Policji zbioru danych, rejestrów czy innej wiedzy w zakresie prawa do emerytury policyjnej. Co więcej postanowienie to jest prawomocne. Wedle Komendanta Powiatowego Policji wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie ma podstaw prawnych i faktycznych, gdyż w badanym przypadku prawo nie zostało naruszone, a sprawa rozstrzygnięta została terminowo i we właściwy sposób. Pismem z dnia 20 czerwca 2017 r. K. J. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji polegająca na nierozpoznaniu zgodnie z przepisami prawa wniosku z dnia 13 stycznia 2017 r. w przedmiocie prowadzenia przez organy ds. osobowych Policji zbioru danych, rejestrów, czy innej wiedzy w zakresie prawa do policyjnej emerytury, w tym również w zakresie zbioru mającego znaczenie w zakresie wysokości należnych jego osobie świadczeń emerytury policyjnej, w związku z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Według skarżącego w zakresie przedmiotowego wniosku skarżony organ nie podjął prawem nakazanych działań, czy czynności, w tym nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego z czynnym udziałem skarżącego, nie poinformował go o prawach w tym postępowaniu. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o zobowiązanie Komendanta Powiatowego Policji do niezwłocznego rozpoznania podania o wydanie zaświadczenia o treści ustalonej przez organ, po przeprowadzonym postępowaniu; orzeczenie, że ww. bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kwoty 1000 zł. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rolą sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynność organu administracji jest ustalenie przede wszystkim trzech kwestii. Po pierwsze: czy sprawa, w której została wniesiona skarga, była sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1- 4 ppsa; po drugie: czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem określonego trybu przeciwdziałania bezczynności oraz czy taki tryb przed wniesieniem skargi został wyczerpany: po trzecie: o ile wynik badania dwóch pierwszych kwestii będzie pozytywny, czy organowi administracji można przypisać bezczynność. Stosownie do treści art. 149 ppsa Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie wydania zaświadczenia żądanej treści. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność wniesionej skargi dostrzec trzeba, że skarżona bezczynność dotyczy postępowania, które normowane jest przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.). Zgodnie z art. 1 kpa wydanie zaświadczenia nie jest jednak sprawą administracyjną rozstrzyganą w drodze decyzji. Jest natomiast czynnością materialno-techniczną, mającą walor czynności z zakresu administracji publicznej, podejmowaną w ramach postępowania określonego w kpa. O ile też samo zaświadczenie nie jest aktem podlegającym kontroli sądowoadministracyjnej, gdyż nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, to sama czynność jego wydania ma już taki charakter. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może przy tym zakończyć się wydaniem żądanego zaświadczenia, bądź postanowienia odmawiającego jego wydania. Bezczynność w podejmowaniu takiej czynności niewątpliwie podlega kontroli sądu administracyjnego, która zgodnie z art. 3 § 1 pkt 8 i 9 ppsa obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w kpa oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (art. 52 § 1 ppsa). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 ppsa). W przypadku skargi na bezczynność, o wyczerpaniu środków zaskarżenia można mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzysta ze środka przewidzianego w art. 37 § 1 kpa, bądź gdy tryb określony w art. 37 kpa nie znajduje zastosowania, stosownie do art. 52 § 3 i § 4 ppsa - skarżący przed wniesieniem skargi wezwie organ do usunięcia naruszenia prawa. Z treści powyższych regulacji wynika zatem, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ można wnosić w każdym czasie, po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia lub po złożeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wskazać należy, że analiza orzecznictwa zarówno wojewódzkich sądów administracyjnych jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzi do wniosku, że brak jest jednolitego stanowiska, który z ww. środków przysługuje w przypadku bezczynności w przedmiocie wydania zaświadczenia. W związku z powyższym Sąd, nie przesądzając o zasadności żadnego w przedstawionych wyżej poglądów, stanął na stanowisku, że skarżący nie może ponosić negatywnych konsekwencji procesowych za ewentualny wybór niewłaściwego środka zaskarżenia. Wystarczy, że w jakiejkolwiek formie środki te - przewidziane i dopuszczalne ustawą - wyczerpał (por. l OSK 698/10). W niniejszej sprawie skarżący przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego złożył wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Skarga więc jako dopuszczalna i złożona z zachowaniem wymogu określonego w art. 52 § 1 i 2 ppsa podlega merytorycznej ocenie. Przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, niż te na które wskazuje skarżący. W związku z powyższym wyjaśnić należy, że w myśl art. 217 § 3 kpa zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Tak ustalony, stosunkowo krótki termin wydania zaświadczenia jest konsekwencją charakteru prawnego oraz funkcji zaświadczenia i stanowi realizację zasady szybkości postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń. Określenie w art. 217 § 3 kpa terminu wydania zaświadczenia powoduje, że nie rnogą być przy tym stosowane w tym zakresie, nawet odpowiednio terminy z art. 35 § 3 kpa. Żaden z przepisów regulujących tryb wydawania zaświadczeń, w tym także co do postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § kpa nie odsyła do stosowania innych terminów załatwienia sprawy. Stosownie do art. 217 § 3 kpa organ zobowiązany jest bez zbędnej zwłoki, a w przypadku konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego najpóźniej w terminie 7 dni, wydać zaświadczenie, bądź postanowienie o odmowie jego wydania. Siedmiodniowy termin ustalony został przez ustawodawcę jako maksymalny i przyjąć należy, że znajduje zastosowanie do załatwienia wniosku o wydanie zaświadczenia. Uchybienie temu terminowi daje natomiast podstawę do zwalczania bezczynności organu. Równocześnie dopuszcza się możliwość przekroczenia tego terminu, jeżeli jest to uzasadnione wymogami postępowania wyjaśniającego. Niezachowanie tego terminu, a nawet jego wielokrotne przekroczenie może być bowiem uzasadnione koniecznością podejmowania określonych czynności przez organ. Jednakże w przypadku niemożności załatwienia sprawy w określonym terminie, stosownie do treści art. 36 kpa organ winien wyznaczyć dodatkowy termin, podając przyczyny zwłoki (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2013 r., l OSK 1035/13) Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Dla uznania bezczynności nie ma przy tym znaczenia to, z jakiego powodu bezczynność zaistniała i czy była przez organ zawiniona. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca. Podlegają one także ocenie w przypadku .skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, gdzie sąd bada sprawność oraz skuteczność prowadzonego postępowania oraz zasadność jego przedłużania (por. II SAB/Op 87/16). Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń może się zakończyć w dwojaki sposób: wydaniem zaświadczenia potwierdzającym zdarzenie, o które wnosił wnioskodawca lub wydaniem postanowienia o odmowie wydania takiego zaświadczenia (art. 217 § 1 kpa i art 219 kpa), Wyróżnia się trzy przypadki odmowy wystawienia zaświadczenia: przy braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie; w przypadku niewłaściwości organu, do którego skierowano żądanie; gdy nie można spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy też ze względu na wyraźny zakaz ustanowiony w przepisach odrębnych. Postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia ma charakter formalny, kończy postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem o wydanie zaświadczenia określonej treści, którego organ nie może wydać ze względu na niemożność potwierdzenia określonego stanu faktycznego, którego żąda wnioskodawca, a który nie wynika z materiału dowodowego będącego w dyspozycji organu. Natomiast, jak wyżej podano, stan, w którym organ nie wydaje zaświadczenia w terminie określonym przez prawo, albo też nie wydaje postanowienia odmownego w tymże terminie lub wydaje zaświadczenie, ale o odmiennej - niż żądał tego zainteresowany - treści, jest stanem bezczynności organu administracji publicznej (por. Brzezicki Tomasz, Brzozowski Piotr, Skarga na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych CASUS 2011/3/18-24). W niniejszej sprawie wniosek skarżącego wpłynął do organu dnia 13 stycznia 2017 r., a postępowanie zostało zakończone postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia z dnia 10 lutego 2017 r., przy czym organ prowadząc postępowanie wyjaśniające, nie poinformował strony o przyczynie zwłoki i nie wyznaczył dodatkowego terminu na załatwienie wniosku. Z powyższego wynika, że postępowanie w sprawie przedmiotowego wniosku, co prawda zostało zakończone postanowieniem z dnia 10 lutego 2017 r., jednakże z uchybieniem 7 dniowego terminu przewidzianego w przepisie art. 217 §3 kpa. Wbrew jednak twierdzeniom skarżącego nie można organowi zarzucić bezczynności polegającej na braku jakichkolwiek działań zmierzających do załatwienia wniosku, nie prowadzeniu żadnego postępowania wyjaśniającego. Z akt sprawy wynika, że organ takie postępowanie prowadził na co wskazuje chociażby pismo z dnia 21 stycznia 2017 r., zmierzające do ustalenia treści żądania. Stwierdzając, że organ dopuścił się bezczynności, Sąd ocenił że bezczynność nie miała rażącego charakteru. W opinii Sądu pod pojęciem "rażącego naruszenia prawa", w rozumieniu art. 149 § 1 ppsa, należy rozumieć bowiem takie działania lub zaniechania organu prowadzącego postępowanie, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia w terminie sprawy. Jako bezczynność w sposób rażący naruszającą prawo należy kwalifikować stan, w którym organ nie podejmuje żadnych działań, przy czym czyni to z powodu zaniedbań oraz lekceważącego stosunku do ciążących na nim obowiązków. O tym czy dana sytuacja stanowi bezczynność w sposób rażący naruszający prawo decyduje całokształt okoliczności danej sprawy. Zdaniem Sądu w analizowanej sprawie bezczynności organu nie można przypisać cechy rażącego naruszenia prawa. Dokonując takiej oceny Sąd wziął pod uwagę czasokres bezczynności, który był stosunkowo nieznaczny. Nadto, w ocenie Sądu bezczynność nie miała szczególnie nagannego charakteru, który uzasadniałby zastosowanie środka dyscyplinującego w postaci grzywny. Mając na uwadze powyższe, na podstawie przepisu art. 149 §1 pkt 3 i §1 a orzeczono jak w sentencji.