III SAB/Kr 89/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Hanna Knysiak-Sudyka Sędziowie WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Ewa Michna po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 września 2018 r. sprawy ze skargi K. J. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie podania o wydanie odpisów dokumentów skargę oddala. Skarżący K. J. pismem z dnia 16 maja 2018 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie podania o wydanie odpisów dokumentów. Jako podstawę prawną wskazał art. 149 p.p.s.a. i wniósł o: " - zobowiązanie Komendanta Powiatowego Policji do niezwłocznego załatwienia sprawy o wydanie żądanych odpisów dokumentów dowodowych z akt postępowania wyjaśniającego w administracji, dla potrzeb skorzystania z nich dla sprawy przed organem emerytalnym, w związku z okolicznościami prawnymi, por. OSK 26/14 - Wyrok NSA, gdy okres służby dotyczy czasu obowiązywania norm prawnych, skutkujących prawem konstytutywnym strony do skorzystania ze środków dowodowych istniejących i posiadanych przez organ ds. osobowych Policji, za, lub obok dokumentu zaświadczenia - stwierdzenie, że skarżony organ dopuścił się bezczynności, a w tym zakresie, iż organ wbrew ustaleniom i uznaniu organu przekazującego w zakresie właściwości i obowiązku wydania żądanych odpisów dokumentów, nie dopełnił czynności materialna technicznej, jak i w sprawie nie wydał żadnego orzeczenia o odmowie ich wydania możliwego dla kontroli instancyjnej, oraz ostatecznie skorzystania z prawa do kontroli sadowej, w razie dwuinstancyjnej odmowy załatwienia spraw wniesionych i żądanych do załatwienia na podstawie norm ustawowych i konstytutywnego prawa strony dostępu do akt osobowych i dokumentacji związanej ze stosunkiem służbowym i jej faktycznym przebiegiem, warunkami, właściwościami itp. mającymi i mogącymi mieć wpływ na wysokość świadczenia należnego policjantowi w stanie spoczynku, - stwierdzenie, iż funkcjonujące w okresie mojej służby czynnej normy prawa wewnętrznego w zakresie akt osobowych, jak i obecnie regulujące te kwestie zarządzenie KGP numer 678 z dnia 17 czerwca 2005 roku, zakreślały wyłącznie otwarty katalog dokumentacji gromadzonej w aktach osobowych, a nie dowolność gromadzenia w nich dokumentacji dowodowej, a w szczególności wymagalność gromadzenia dokumentacji mającej wpływ na prawo i wysokość świadczeń za stan spoczynku funkcjonariusza, a dane zebrane w postępowaniu wyjaśniającym mają znaczenie dla prawidłowego ustalenia świadczenia emerytury policyjnej, w związku z prawem dochodzenia podwyższeń procentowych decyzją organu emerytalno- rentowego MSWiA, tym samym nowo wytworzone po zwolnieniu ze służby w formie wypisów dokumenty stanowią integralną część akt osobowych, jako szczególne środki dowodowe i do nich muszą być włączone, z tego tez strona ma prawo żądać do nich dostępu i wydania ich w formie odpisów uwierzytelnionych dla potrzeb spraw jurysdykcyjnych przed organem emerytalnym, - na podstawie par. 2 powołanego przepisu ppsa przyznanie od skarżonego organu kwoty pieniężnej w zakresie uznania sadowego, gdzie w związku ze szczególnym charakterem naruszenia prawa, oraz mojego prawa do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki i w sprawie podlegającej art. 2 ustawy zasadniczej, wnoszę o przyznanie tej kwoty w maksymalnej prawem określonej wysokości". Do skargi załączono kopię ponaglenia z dnia 15 marca 2018 r. skierowanego do Komendanta Wojewódzkiego Policji. W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji wniósł o oddalenie skargi, jak bezzasadnej. W uzasadnieniu organ wskazał na dotychczasowy przebieg postępowania. Wyjaśnił, że w dniu 1 marca 2018 r. do Komendy Powiatowej Policji za pośrednictwem Naczelnika Wydziału Ochrony Informacji Niejawnych i Archiwum KWP wpłynął wniosek o uzupełnienie czynności z dnia 20 lutego 2018 r., sierż. sztab. w stanie spoczynku K. J. o treści: " W związku z doręczeniem za pismem z dnia 12 luty 2018 roku numer [...] akt osobowych w części dotyczącej wyłącznie przebiegu służby od dnia 16.06.1988 r. do dnia 30 kwietnia 2005 roku, mających stanowić załatwienie sprawy o wydanie żądanych odpisów dokumentów z akt osobowych, wnoszę o uzupełnienie czynności w tym zakresie i wydanie pominiętych dokumentów dowodowych z tych akt i stanowiących ich integralną część, w zakresie dowodowym dla celów ustalenia podstawy świadczeń za stan spoczynku i nabytych, jak i nabywanych w tym zakresie ustawowych podwyższeń. W zakresie sprawy nie da się przyjąć za możliwe uznanie, że wydanie części dowolnie wybranych dokumentów z akt osobowych, może stanowić załatwienie sprawy w żądanym zakresie dowodowym, albowiem akta osobowe z mocy prawa zawierają również dokumenty dla celów emerytalno-rentowych policjanta, zatem i dokumenty świadczące o prawach nabytych, czy nabywanych, mających wpływ na szereg praw i uprawnień związanych ze stosunkiem służbowym, a w tym praw do urlopów dodatkowych ocenianych przez prawnie określone komisje, badań zagrożeń dla zdrowia i życia policjanta, oraz warunków i właściwości służby czynnej, dla celów podwyższeń świadczeń o wskaźniki procentowe. Tym samym wnoszę o uzupełnienie czynności wydania odpisów o brakujące dokumenty dowodowe z akt osobowych, a w razie konieczności ich uzupełnienie do stanu prawem wymagalnego, poprzez ich uzyskanie od organu ds. osobowych, w razie ich wyłączenia i przechowywania w Komendzie Powiatowej Policji, co stanowi czynność wymagalną, wobec uznania się poprzez Komendanta Wojewódzkiego Policji za uprawnionego i zobowiązanego wydać ich odpisy, jak i je posiadać w stanie kompletnym i prawnie wymagalnym, wraz z uzupełnieniem, w razie uzyskania nowych środków dowodowych, zarówno za, jak i przeciwko prawom nabytym w okresie służby czynnej. " Jak podkreślił organ, skierowany przez K. J. wniosek o uzupełnienie czynności był kontynuacją wniosku o wydanie odpisów z akt osobowych przesłanego do Komendanta Wojewódzkiego Policji w dniu 29 stycznia 2018 r., który został rozpatrzony pozytywnie i Naczelnik Wydziału Ochrony Informacji Niejawnych i Archiwum KWP przesłał do zainteresowanego uwierzytelnione kserokopie wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach osobowych w części dot. przebiegu służby, tj. za okres od 16 czerwca 1988 r. do 30 kwietnia 2005 r. Wobec powyższego uznano, że przekazane pismo nie było wnioskiem wymagającym sporządzenia odpowiedzi w formie uprawniającej do zaskarżenia. W odpowiedzi na ww. pismo skarżącego, organ poinformował, że w oparciu o przekazaną dokumentację ustalono, iż skarżący otrzymał uwierzytelnione kserokopie wszystkich dokumentów znajdujących się w jego aktach osobowych w części dot. przebiegu służby, tj. za okres od 16 czerwca 1988 r. do 30 kwietnia 2005 r. Na powyższe załatwienie sprawy K. J. w dniu 21 marca 2018 r. złożył skargę do Komendanta Wojewódzkiego Policji, w przedmiocie nieprawidłowego skompletowania akt osobowych poprzez niewłączenie do nich dokumentacji dowodowej z postępowania wyjaśniającego [...]. W dniu 16 kwietnia 2018 r. po przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym Komendant Wojewódzki Policji udzielił odpowiedzi skarżącemu, w której podtrzymał stanowisko Komendanta Powiatowego Policji w przedstawione w piśmie [...] z dnia 9 marca 2018 r. W dniu 31 maja 2018 r. do Komendy Powiatowej Policji, za pośrednictwem poczty elektronicznej e-puap, wpłynęły dwa wnioski K. J. adresowane do Komendanta Wojewódzkiego Policji o stwierdzenie nieważności pisma urzędowego Komendanta Powiatowego Policji z dnia 9 marca 2018 r., [...] dot. uzupełnienia czynności włączenia do akt osobowych materiałów postępowania wyjaśniającego [...], po którym organ wydał postanowienie numer [...]. Wnioski wraz ze stanowiskiem w tej sprawie przekazane zostały do rozpatrzenia przez Komendanta Wojewódzkiego Policji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) - dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Zakres kontroli działalności administracji publicznej i stosowania przez wojewódzkie sądy administracyjne środków przewidzianych w P.p.s.a. określa art. 3 tej ustawy. Zgodnie z § 2 tego przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Dla uznania bezczynności nie ma przy tym znaczenia to, z jakiego powodu bezczynność zaistniała i czy była przez organ zawiniona. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca. Podlegają one także ocenie w przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, gdzie sąd bada sprawność oraz skuteczność prowadzonego postępowania oraz zasadność jego przedłużania (por. wyrok WSA w Opolu z 7 lutego 2017 r., sygn. akt II SAB/Op 87/16). Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie była bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie podania z dnia 20 lutego 2018 r. o wydanie odpisów dokumentów. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 29 stycznia 2018 r. skarżący złożył wniosek o wydanie odpisów z akt osobowych. Wniosek ten został rozpatrzony pozytywnie, bowiem Naczelnik Wydziału Ochrony Informacji Niejawnych i Archiwum KP udostępnił skarżącemu uwierzytelnione kserokopie wszystkich dokumentów dot. przebiegu służby, tj. zgromadzonych w rozdziale III akt osobowych (karta nr 5 akt adm.). Kolejno przedmiotowym pismem z dnia 20 lutego 2018 r. "w związku z doręczeniem za pismem z dnia 12 lutego 2018 r. akt osobowych", skarżący wniósł o uzupełnienie "czynności wydania odpisów o brakujące dokumenty dowodowe z akt osobowych, a w razie konieczności ich uzupełnienie do stanu prawem wymagalnego" i wydania mu ich odpisów. W piśmie z dnia 9 marca 2018 r., stanowiącym odpowiedź na powyższe podanie organ poinformował, że skarżący otrzymał uwierzytelnione kserokopie wszystkich dokumentów znajdujących się w jego aktach osobowych w części dot. przebiegu służby, tj. za okres od 16 czerwca 1988 r. do 30 kwietnia 2005 r. Wobec powyższego, zdaniem Sądu, organ trafnie potraktował pismo skarżącego z dnia 20 lutego 2018 r., jako kontynuację pozytywnie rozpatrzonego już wniosku strony z dnia 29 stycznia 2018 r. W tym miejscu wyjaśnić należy, że w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 poz. 1257) – k.p.a., w rozdziale 3 ustawodawca uregulował kwestie udostępniania akt. Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a., strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Jak stanowi § 1a czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu. W myśl § 2 strona może też żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Z kolei § 3 ww. przepisu reguluje kwestie związane z udostępnianiem pism, wnoszonych do organu w formie dokumentu elektronicznego. Nie ulega wątpliwości, że strona może realizować swoje uprawnienia z art. 73 w każdym stadium postępowania, a nawet po jego zakończeniu. Zapewnieniu pełnej realizacji przez stronę określonych wyżej uprawnień służy norma art. 74 § 2 k.p.a. Ustala ona zasadę, że odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Wobec powyższego w sytuacji, gdy z żądaniem wydania z akt sprawy uwierzytelnionych kopii dokumentów występuje strona, organ administracyjny, do którego żądanie takie wpłynęło winien je załatwić w drodze czynności materialno – technicznej, polegającej na ich udostępnieniu stronie, a gdy nie jest to możliwe winien wydać postanowienie odmawiając udostępnienia określonych dokumentów z akt sprawy. Podkreślić należy, że w ocenie Sądu w składzie orzekającym w tej sprawie, udostępnienia bądź też odmowy udostępnia akt można dokonać tylko w odniesieniu do tych dokumentów, które są w aktach danej sprawy, jako zbiorze dokumentów zgromadzonych i wytworzonych przez organy administracji publicznej, a nie jakichkolwiek dokumentów, o które wnosi strona. W tym miejscu wskazać trzeba jeszcze raz, że żądane przez skarżącego przy piśmie z dnia 29 stycznia 2018 r. dokumenty, których domagał się on uwierzytelnienia zostały mu wydane. Natomiast uzupełninie, o jakie wnosił on w przedmiotowej sprawie, będące kontynuacją powyższego wniosku, nie mogło zostać zrealizowane w taki sposób i w takiej formie, jak tego żądał skarżący. Przepisy szczegółowe regulujące kwestie prowadzenia akt osobowych funkcjonariuszy Policji w okresie przebiegu służby skarżącego, tj. wytyczne Dyrektora Biura Kadr i Szkolenia Komendy Głównej Policji z dnia 1 marca 1995 r., a obecnie Zarządzenie nr 678 Komendanta Głównego Policji z dnia 17 czerwca 2005 r. w sprawie zasad prowadzenia przez przełożonych dokumentacji w sprawach związanych ze stosunkiem służbowym policjantów oraz sposobu prowadzenia akt osobowych (Dz. Urz. KGP nr 11 poz. 71 z późn. zm.), nie nakładają bowiem na organy obowiązku gromadzenia w tych aktach środków dowodowych innych niż określone w ww. aktach. Tym samym, skoro organ nie był zobowiązany do gromadzenia wskazanych przez skarżącego "praw do urlopów dodatkowych ocenianych przez prawnie określone komisje, badań zagrożeń dla zdrowia i życia policjanta oraz warunków i właściwości służby czynnej, dla celów podwyższeń świadczeń o wskaźniki procentowe ", to nie miał podstaw do uzupełnienia akt osobowych, a co za tym idzie do wydania odpisów uzupełnionych dokumentów, a tym samym do wydania postanowienia o odmowie wydania odpisów dokumentów, czego żądał skarżący w skardze. Przyznać należy, że w zakresie obowiązku wydania postanowienia odmownego z art. 74 § 2 k.p.a. orzecznictwo sądów administracyjnych w większości stoi na stanowisku, iż postanowienie z art. 74 § 2 k.p.a. odnosi się do wszystkich przypadków odmowy realizacji żądań strony przewidywanych w art. 73 k.p.a. Pojawiło się jednakże jednostkowe co prawda w orzecznictwie stanowisko sądu administracyjnego, że gdy w aktach brak jest dokumentu, którego odpisu wydania strona żąda, to organ nie jest zobowiązany do wydania postanowienia odmownego (vide wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. I SA/Gl 576/09; LEX nr 598138). Nawet jeżeli by uznać, że także i w takim przypadku, jak w niniejszej sprawie, w kwestii odmowy wydania odpisów dokumentów, o uzupełnienie których wnosi strona, a dotyczących już pozytywnie rozpatrzonego wniosku, organ zobowiązany jest podjąć postanowienie odmowne na podstawie art. 74 § 2 k.p.a., to pomimo tego, że bezsprzecznie udzielona została skarżącemu odpowiedź na jego żądanie pismem z dnia 9 marca 2018 r., która nie przybrała formy postanowienia, to zawiera ona minimalne elementy, zwane konstytutywnymi, dla tego rodzaju aktów, decydujące o ich istnieniu. Są to: a) oznaczenie organu administrującego wydającego postanowienie, b) oznaczenie adresata postanowienia (nie zawsze będzie nim strona), c) rozstrzygnięcie o kwestii wynikłej w toku postępowania lub o istocie sprawy. Nie można zaprzeczyć, że w odpowiedzi tej znajduje się oznaczenie organu – Komendanta Powiatowego Policji, oznaczenie adresata do którego odpowiedź ta jest kierowana w osobie skarżącego oraz rozstrzygnięcie żądania wniesionego przez skarżącego z podaniem powodów tak zajętego stanowiska. Wobec powyższego, nie można było zatem skutecznie postawić Komendantowi Powiatowemu Policji zarzutu bezczynności, skoro załatwił on wniosek skarżącego z dnia 20 lutego 2018 r., będący kontynuacją wniosku z dnia 29 stycznia 2018 r. o wydanie odpisów z akt osobowych. W takim stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.