III SAB/Kr 91/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędzia WSA Janusz Bociąga Sędzia WSA Maria Zawadzka (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 marca 2015. r. sprawy ze skargi D. S. na bezczynność Wójta Gminy K w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości I. zobowiązuje Wójta Gminy K do rozpoznania wniosku C. O. i A. O. o rozgraniczenie z dnia 19 sierpnia 2014 r. i wydania stosownego aktu w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt organowi, II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy Ko na rzecz skarżącej D. S. kwotę 100 zł ( sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca D. S. w dniu 30 października 2015 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Wójta Gminy K w sprawie dotyczącej rozgraniczenia nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z działkami ewidencyjnymi nr [...], nr [...], nr [...], położonymi w D. Powołując się na art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 poz. 270 ze zm.), dalej – "P.p.s.a.", skarżąca domagała się zobowiązania Wójta Gminy K do wydania w określonym przez Sąd terminie decyzji merytorycznej, względnie wyznaczenia innego geodety do przeprowadzenia rozgraniczenia oraz o zasądzenie od Wójta Gminy K na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Skarżąca podniosła w skardze, że przedmiotowe postępowanie trwa już dwa lata i do chwili obecnej powołany przez Wójta Gminy K. geodeta, w osobie inż. C. C., nie sporządził i nie dostarczył operatu rozgraniczeniowego. Organ wielokrotnie przesuwał termin załatwienia sprawy, co zdaniem skarżącej było nieuzasadnione albowiem nie zachodziły przeszkody do załatwienia prawy. Zdaniem skarżącej, nie jest taką przeszkodą postawa geodety gdyż w sytuacji gdy geodeta nie wywiązuje się ze swoich obowiązków Wójt powinien go zdyscyplinować lub wyznaczyć innego geodetę do przeprowadzenia rozgraniczenia. Wójt Gminy K wniósł o oddalenie skargi z uwagi na fakt, że przed wniesieniem skargi organ podejmował szereg czynności zmierzających do załatwienia sprawy, w tym wielokrotnie zwracał się do wyznaczonego geodety o przedłożenie dokumentacji geodezyjnej. Z akt sprawy wynika następujący przebieg postępowania administracyjnego: 1/ 25 sierpnia 2014 r. - na skutek wniosku C. i A. O., postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2014 r. Wójt Gminy K wszczął postępowanie rozgraniczeniowe w zakresie ustalenia granic działki ewidencyjnej nr [...] z działkami ewidencyjnymi nr [...], [...], [...] położonymi we wsi D. W postanowieniu tym, do wykonania rozgraniczenia upoważniono geodetę mgr inż. C. C.; 2/ 4 grudnia 2014 r. - w odpowiedzi na pismo pełnomocnika skarżącej Wójt Gminy K poinformował stronę o włączeniu pisma do akt sprawy; 3/ 6 maja 2015 r. – rozmowa telefoniczna urzędnika gminy z geodetą, która zobowiązała się przedłożyć operat pomiarowy w ciągu 2 tygodni; 4/ 21 maja 2015 r. – skarżąca składa do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, które w dniu 1 czerwca 2015 r. przekazano Wójtowi Gminy K celem ustosunkowania się; 5/ 1 czerwca 2015 r. – Wójt Gminy K zwraca się po raz pierwszy do geodety o przedłożenie dokumentacji geodezyjnej z rozgraniczenia oraz wyznacza nowy termin do załatwienia sprawy, do dnia 30 września 2015 r.; 6/ 5 czerwca 2015 r. – Wójt Gminy K przesyła akta sprawy do SKO ; 7/ 17 sierpnia 2015 r. – wpływa do gminy postanowienie SKO z dnia 31 lipca 2015 r. o uznaniu zażalenia za nieuzasadnione; 8/ 28 sierpnia 2015 r. - rozmowa telefoniczna urzędnika gminy z geodetą, która zobowiązała się przedłożyć operat pomiarowy w ciągu 1 tygodnia; 9/ 17 września 2015 r. - Wójt Gminy K zwraca się po raz drugi do geodety o przedłożenie w terminie 7 dni dokumentacji geodezyjnej z rozgraniczenia; 10/ 5 października 2015 r. – Wójt Gminy K wyznacza nowy termin załatwienia sprawy do dnia 30 czerwca 2016 r.; 11/ 30 października 2015 r. – skarżąca wniosła skargę na bezczynność Wójta Gminy K; 12/ 9 listopada 2015 r. - Wójt Gminy K zwraca się po raz trzeci do geodety o przedłożenie w terminie 7 dni dokumentacji geodezyjnej z rozgraniczenia; 13/ 30 listopada 2015 r. – przesłanie akt sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje Stosownie do treści art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 P.p.s.a.). Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sady obejmuje także orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność organów w sprawach decyzji administracyjnych, postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, na które służyły zażalenie albo kończące postępowanie w sprawie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, innych niż wyżej wymienione alty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podatkowego (art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 - 4 i 8 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd nie jest związanym granicami skargi. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 149 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargą na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 9 (4) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy organ nie podjął żadnych czynności, jak i takiej, gdy czynności zostały wprawdzie podjęte, ale organ nie zakończył ich stosownym aktem. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną, czy też niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności. Dopuszczalność skargi na bezczynność organu uwarunkowana jest zachowaniem trybu przeciwdziałania bezczynności, o którym mowa w art. 37 K.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie, o którym mowa w art. 35 K.p.a. służy stronie zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Wyczerpanie trybu zażaleniowego wynikającego z art. 37 k.p.a. warunkuje zaś wniesienie skargi na bezczynność organu do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie skarżąca poprzedziła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zażaleniem skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które postanowieniem z dnia 31 lipca 2015 r. stwierdziło, że zażalenie jest niezasadne. Podkreślenia przy tym wymaga, że wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest wyłącznie warunkiem formalnym wystąpienia przez osobę zainteresowaną ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu (art. 17 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) i nie może być traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie administracyjne. Stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. ma charakter wpadkowy (incydentalny) i powinno mieć formę postanowienia, na które stronie nie przysługuje prawo wniesienia zażalenia. Niezależnie zatem od pozytywnego lub negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia strona może wnieść skargę na bezczynność organu i w sądowym postępowaniu ze skargi na bezczynność może ewentualnie podważać stanowisko organu wyrażone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. (tak NSA w wyroku z dnia 24 maja 2001 r., IV SA 572/99, ONSA 2002, nr 3, poz. 116). Dalej stwierdzić należy, że zgodnie z art. 35 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Natomiast art. 36 § 1 K.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek powiadomienia stron postępowania o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 z podaniem przyczyny zwłoki i wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy. Z powyższego wynika, że jeżeli sprawy nie można załatwić w terminach wskazanych w art. 35 K.p.a., wówczas organ administracji publicznej zobowiązany jest zawiadomić strony o tym fakcie, a jednocześnie powinien podać przyczyny zwłoki oraz wskazać nowy termin załatwienia sprawy. Organ administracji publicznej pozostaje więc w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 K.p.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że na dzień wniesienia skargi przez skarżącą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, Wójt Gminy K pozostawał w stanie bezczynności wobec wniosku C. i A. O. z dnia 19 sierpnia 2014 r. w sprawie rozgraniczenia. Przesłankami warunkującymi powstanie stanu bezczynności w toku postępowania administracyjnego są brak działania organu, przyjmujący postać "niezałatwienia sprawy" będącej przedmiotem postępowania oraz upływ terminu do załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie zaistniała zarzucana w skardze bezczynność organu. Datą wszczęcia postępowania przed Wójtem Gminy K była data wydania postanowienia z dnia 25 sierpnia 2014 r. (art. 30 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne Dz.U. z 2015 r. poz. 520). Miesięczny termin do rozpoznania wniosku upływał z dniem 25 września 2014 r. Niewątpliwie wynikające z art. 35 k.p.a. terminy przewidziane na załatwienie sprawy, w niniejszej sprawie bezskutecznie upłynęły. Biorąc pod uwagę, że organ dopiero w dniu 1 czerwca 2015 r. zwrócił się po raz pierwszy (pisemnie) do geodety o przedłożenie dokumentacji geodezyjnej z rozgraniczenia oraz dopiero w tym dniu wyznaczył nowy termin do załatwienia sprawy - do dnia 30 września 2015 r., Sąd stwierdza, że Wójt Gminy K naruszył art. 36 § 1 K.p.a. Szczególnego podkreślenia wymaga fakt, że w toku kontrolowanego postępowania Wójt gminy K pięciokrotnie ( telefonicznie i pisemnie) zwracał się do wyznaczonego geodety o przedłożenie dokumentacji geodezyjnej, nie mniej jednak w żadnym z wezwań nie zastosowano jakiegokolwiek środka dyscyplinującego, ani też zastrzeżenia, że niewywiązanie się z nałożonego obowiązku spowoduje wyznaczenie nowego geodety. Ponadto pierwsza telefoniczna próba nawiązania kontaktu z geodetą nastąpiła po ponad 8 miesiącach od wszczęcia postępowania, co wskazuje na dopuszczenie się bezczynności przez Wójta Gminy K z rażącym naruszeniem prawa. Ocenę taką potwierdza również dalszy tok postepowania, albowiem jak wynika z akt sprawy 17 września 2015 r. Wójt Gminy K zwrócił się pisemnie po raz drugi do geodety o przedłożenie w terminie 7 dni dokumentacji geodezyjnej z rozgraniczenia, a po bezskutecznym upływie ww. terminu, w dniu 5 października 2015 r. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 30 czerwca 2016 r. – czyli po 9 miesiącach. Rażące naruszenie prawa przy stwierdzonej bezczynności organu wynika również z tego, że niewątpliwie charakter sprawy nie był skomplikowany, a organ miał możliwość podjęcia skutecznych środków do terminowego załatwienia sprawy (np. poprzez zdyscyplinowanie geodety lub wyznaczenie innego geodety). Sąd podkreśla bowiem, że z chwilą upoważnienia geodety przez właściwy organ administracji publicznej, to na organie ciąży obowiązek wyegzekwowania od geodety należytego (także w rozsądnym czasie) wykonania czynności rozgraniczeniowych i sporządzenia stosownej dokumentacji, bowiem to organ, który wszczął postępowanie w sprawie rozgraniczenia wiążą terminy załatwienia sprawy wynikające z K.p.a. Na tle powyższych okoliczności nie ulega zatem wątpliwości, że organ administracji bezzasadnie powstrzymywał się od podejmowania czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy. Nie informował przy tym stron o przyczynach przedłużania postępowania. Dokonana natomiast przez Wójta Gminy K czynność procesowa w postaci wezwania z dnia 1 czerwca 2015 r. wskazuje na nieuzasadnioną opieszałość organu, a samo jej podjęcie, jak wynika z akt sprawy i zestawienia wskazanych powyżej dat była spowodowana wystąpieniem przez skarżącą z określonym środkiem prawnym przeciwdziałającym bezczynności organu. Również wyznaczane nowe terminy do załatwienia sprawy (z dnia 1 czerwca i 5 października 2015 r.) określały niewspółmiernie długi okres czasu w stosunku do czasu potrzebnego dla wykonania koniecznej czynności. W przedmiocie kosztów Sąd poszedł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.