III SAB/Kr 97/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Ewa Michna Protokolant specjalista Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi M. W. K. na bezczynność i przewlekłość Prezydenta Miasta w przedmiocie wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego I. umarza postępowanie sądowe w przedmiocie zobowiązania do wydania aktu w postępowaniu z wniosku M. W. K. z dnia 1 kwietnia 2016 r. o świadczenie wychowawcze, II. stwierdza, że postępowanie w przedmiocie świadczenia wychowawczego było prowadzone przewlekle, III. stwierdza, że przewlekłość miała charakter rażący, IV. wymierza Prezydentowi Miasta grzywnę w wysokości 3000 (trzy tysiące) złotych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Prezydenta Miasta, a także na przewlekłość prowadzonego przez ten organ postępowania w przedmiocie wniosku z dnia 1 kwietnia 2016 r. o przyznanie świadczenia wychowawczego, M.W.K. wniósł o: stwierdzenie bezczynności organu i nakazanie mu zgodnego z prawem rozpatrzenia wniosku w terminie 3 dni od wydania wyroku; zasądzenie kosztów postępowania, w tym stawiennictwa w sądzie; stwierdzenie przewlekłości postępowania przez skarżonym organem; a nadto o uznanie, iż bezczynność lub przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszaniem prawa. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że od daty wszczęcia postępowania, tj. dnia 1 kwietnia 2016 r. upłynęło już ponad pół roku, a mimo to organ pozostaje w bezczynności w wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy i podaniu stronom ewentualnych powodów niezałatwienia sprawy w terminie. Organ najpierw przez długi czas nie wykonywał w sprawie żadnych czynności, następnie jedynie pozorne - wzywając skarżącego do złożenia wyjaśnień bez wskazania czego mają one dotyczyć (mimo, iż wyraźnie o to się zwracał), następnie pozostawił wniosek bez rozpoznania zarzucając nieuzupełnienie wniosku o wymagane dokumenty, a następnie wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania pomimo braku ustawowych przesłanek w tym względzie. Jak wskazał, jego wniosek był komplety oraz nie posiadał żadnych braków. Ponadto organ w żadnym piśmie nie wskazał braków, jakie, jego zdaniem, wniosek miałby posiadać, a co najistotniejsze w sprawie - nie wezwał go do uzupełnienia wskazanych przez niego braków w terminie 7 dni oraz nie pouczył o skutkach ewentualnego nieuzupełnienia braków w tym terminie. Powyższe stanowi, w ocenie skarżącego, rażące naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 ustawy pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Skarżony organ nie wskazał także by wniosek był nieprawidłowo wypełniony (art. 19 ust. 1 ww. ustawy) lub by był złożony bez wymaganych dokumentów (art. 19 ust. 2 ustawy). Stąd brak podstaw do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Ponadto wskazał, że nie uniemożliwił przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz nie odmówił w trakcie jego trwania wyjaśnień, co do okoliczności objętych wnioskiem, a nadto podkreślił, iż nawet gdyby tak się stało, to organ winien wydać w sprawie decyzję na mocy art. 23 ust 1 ustawy. 1 Sygn. akt III SAB/Kr97/16 Zdaniem skarżącego brak jest również podstaw do zawieszenia postępowania z powodów wystąpienia tzw. zagadnienia wstępnego, bowiem, MOPS jest jednostką tego samego organu co prowadzący postępowanie Wydział. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jak bezzasadnej. W piśmie z daty wpływu do tut. sądu 7 grudnia 2016 r. skarżący podkreślił, że akta administracyjne sprawy są niekompletne, wskazując na liczne pisma i wydruki. Ponadto podkreślił, że od dnia 7 listopada 2016 r., tj. od chwili uzyskania z MOPS wyników rodzinnego wywiadu środowiskowego upłynął już miesiąc, a organ nadal nie odwiesił postępowania. Wniósł o nałożenie na organ grzywny w maksymalnej przywidzianej przepisami prawa wysokości, tj. 38.997.80 zł. W piśmie z dnia 29 marca 2017 r. (odpowiedź organu na wezwanie sądu z dnia 17 marca 2017 r.), organ odniósł się szczegółowo do twierdzeń skarżącego z dnia 7 listopada 2016 r. oraz przedłożył chronologiczny wykaz czynności podejmowanych w sprawie. Do pisma załączono także akta dotyczące postępowania z wniosku K.S. Organ wniósł o uwzględnienie jego wyjaśnień, w szczególności uwzględnienie faktu, że skarżący zainicjował nie tylko jedno postępowanie administracyjne, ale również postępowanie skargowe. Odrębnie toczyło się również postępowanie z wniosku K.S., których akt organ nie był zobowiązany przekazywać wraz z odpowiedzią na skargę. Niezasadne jest więc, w ocenie organu, żądanie nałożenia grzywny, gdyż nie zostały spełnione opisane przez skarżącego okoliczności uzasadniające wymierzenie grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., póz. 1647) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracyjnej publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. póz. 718 ze zm.) -dalej "ppsa" sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na 2 Sygn. akt III SAB/Kr97/16 przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a : 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ppsa ). Ponadto zgodnie z art. 149 § 2 ppsa sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Na podstawie akt administracyjnych sprawy, wykazu czynności przedstawionych przez organ oraz czynności opisanych przez skarżącego stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: W dniu 1 kwietnia 2016 r. M.W.K. - dalej skarżący, złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na drugie dziecko, tj. syna K.K. W dniu 1 kwietnia 2016 r. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na K.K. złożyła także K.S., oświadczając, że opiekę nad dziećmi sprawuje wraz z byłym partnerem M.K. według ich ustaleń. W dniu 10 lipca 2016 r. świadczenie wychowawcze przyznano K. S. Pismem z dnia 2 czerwca 2016 r. wezwano skarżącego na podstawie art. 19 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci do zgłoszenia się w celu "złożenia wyjaśnień mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego" pod rygorem nierozpatrzenia wniosku. W odpowiedzi na ww. pismo, w dniu 9 czerwca 2016 r. skarżący wniósł o doprecyzowanie wezwania poprzez wskazanie czego ewentualne wyjaśnienia mają dotyczyć oraz o podanie podstawy prawnej wezwania do osobistego zgłoszenia się w siedzibie organu. Skarżący podniósł, że złożył kompletny wniosek, a pomimo powołania w wezwaniu art. 19 ustawy, z treści wezwania nie wynika, w jakim zakresie złożony wniosek jest nieprawidłowo wypełniony. Zwrócił też uwagę, że bliższych informacji nie udzielili mu również pracownicy organu pod wskazanymi numerami telefonów. 3 Sygn. akt III SAB/Kr 97/16 W dniu 13 czerwca 2016 r. poinformowano skarżącego, iż został wezwany do złożenia wyjaśnień z uwagi na fakt, iż z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego wystąpiła również matka dzieci. Organ podał podstawę prawną wystosowanego wezwania - art. 15 i 22 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Ponadto w piśmie wskazano, że wobec wystąpienia wątpliwości dotyczących sprawowania opieki nad dziećmi, zamiast występować do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, skarżący został najpierw wezwany do złożenia wyjaśnień. Pismem z 17 czerwca 2016 r. (także za pośrednictwem platformy E-PUAP) skarżący podtrzymał stanowisko, że w braku podstawy prawnej do wzywania go do osobistego stawiennictwa, w siedzibie organu stawić się nie może z przyczyn podanych wcześniej w piśmie z dnia 9.06. (praca w godz.8:00-15:00 lub zajmowanie się dziećmi). Zwrócił uwagę na dalszy brak sformułowania zakresu potrzebnych wyjaśnień, jakich mógłby udzielić pisemnie. Wniósł o usunięcie naruszenia prawa polegającego na bezczynności i przewlekłym prowadzeniu postępowania, zaznaczając, że w sprawie przekroczone zostały wszelkie kodeksowe terminy, a organ nawet nie poinformował go o nowym terminie załatwienia sprawy i przyczynach zwłoki. Wniósł też o udzielenie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej na temat wniosku K.S. W odpowiedzi pismem z 23 czerwca 2016 r. organ stwierdził, iż żądane informacje nie są informacją publiczną oraz ponownie, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, wezwał skarżącego w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania do złożenia wyjaśnień dotyczących sprawowania opieki nad dziećmi, informując, że mogą one zostać złożone pisemnie bez konieczności osobistego stawiennictwa. Pismem z dnia 10 lipca 2016 r. pozostawiono wniosek skarżącego bez rozpatrzenia w związku z niezastosowaniem się do wezwania "do uzupełnienia wniosku o brakujące dokumenty (...)", który minął 6 lipca 2016 r. W piśmie z dnia 12 lipca 2016 r. skarżący podniósł, że nadal jest mu nieznany zakres oczekiwanych od niego wyjaśnień. 18 sierpnia 2016 r. M.K. złożył do Biura Kontroli Wewnętrznej Urzędu Miasta wniosek o usunięcie naruszenia prawa polegającego na bezczynności i przewlekłości postępowania administracyjnego. W dniu 22 sierpnia Sygn. akt III SAB/Kr97/16 2016 r. Biuro Kontroli Wewnętrznej UM zwróciło się do skarżącego o doprecyzowanie i wyjaśnienie przedmiotu żądania. W odpowiedzi pismem z dnia 26 sierpnia 2016 r. skarżący poinformował, że przedmiotowe pismo nie stanowiło skargi złożonej w trybie k.p.a. lecz wniosek, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a z związku z możliwością złożenia przez niego skargi do sądu. Wskazał też, że z ostrożności procesowej, składa także zażalenie. Wobec powyższego Prezydent Miasta pismem z dnia 19 września 2016 r. poinformował, że Wydział Spraw Społecznych błędnie przyjął, iż 14 - dniowy termin wyznaczony na złożenie wyjaśnień winien być liczony od dnia sporządzenia pisma przez Wydział Spraw Społecznych, tj. od 23 czerwca 2016 r. gdyż 14-dniowy bieg terminu w przypadku kierowanej do skarżącego korespondencji winien być bowiem liczony od dnia następującego po dniu 8 lipca 2016 r., tj. po dniu w którym istnieje domniemanie skutecznego doręczenia wezwania. Zatem, jak wskazano, pismo z 10 lipca 2016 r. było przedwczesne, a ponadto nie zostało ono opatrzone datą. Prezydent podkreślił, że z uwagi na okoliczność, że zawiadomienie z 10 lipca 2016 r. nie wywołuje skutków prawnych, zobowiązał Dyrektora Wydziału Spraw Społecznych do podjęcia działań zmierzających do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 1 kwietnia 2016 r. Ponadto poinformowano skarżącego, że decyzją Prezydenta Miasta z dnia 6 lipca 2016 r. przyznano K.S. prawo do świadczenia wychowawczego na rzecz syna K.K. W dniu 28 września 2016 r. organ zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i postanowieniem z dnia 28 września 2016 r. znak: [...] zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na rzecz K.K. W piśmie z dnia 17 października 2016 r. skierowanym do Prezydenta Miasta (podobnie w piśmie z 20 marca 2017 r.) skarżący podniósł, że wyraźnie wskazał, że jego pismo z 15 sierpnia 2016 r. nie stanowiło skargi złożonej w trybie k.p.a., lecz wniosek, o jakim mowa w art. 52 § 3 ppsa w związku z możliwością złożenia przez niego skargi, o jakiej mowa w art. 3 § 2 tej ustawy. Sygn. akt III SAB/Kr97/16 Skarżący złożył zażalenie na postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego, które w dniu 3 listopada 2016 r. przekazano do SKO. W dniu 7 listopada 2016 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej przekazał kwestionariusz rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego u M.K. oraz poinformował, iż przeprowadzenie wywiadu środowiskowego u K.S. nie było dotychczas możliwe. SKO postanowieniem 16 stycznia 2017 r. uchyliło postanowienie o zawieszeniu postępowania, stwierdzając, iż oczekiwanie na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego nie jest przesłanką do zawieszenia postępowania. W dniu 1 marca 2017 r. akta sprawy zostały zwrócone do Wydziału Spraw Społecznych UM. Decyzją z 27 stycznia 2017 r. K.S. wstrzymano wypłatę świadczenia wychowawczego od dnia 1 lutego 2017 r. na K.K. Decyzją z dnia 2 marca 2017 r. skarżącemu przyznano prawo do świadczenia wychowawczego na syna K.K. od 1 lutego 2017 r. do 30 września 2017 r. oraz odmówiono przyznania świadczenia wychowawczego w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 31 stycznia 2017 r. Skarżący złożył odwołanie od ww. decyzji. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie była bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta Miasta postępowania z wniosku skarżącego z dnia 1 kwietnia 2016 r. o przyznanie świadczenia wychowawczego. Ze względu na to, że po wniesieniu skargi, ale przed wydaniem wyroku wniosek skarżącego został rozpoznany zaistniały podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu. W tym zakresie postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i dlatego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa orzeczono jak w pkt l sentencji. Wydanie jednak przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 i 1a ppsa, bezprzedmiotowości w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce i czy nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa. 6 Sygn. akt III SAB/Kr 97/16 W orzecznictwie sądowoadministracyjnym pod pojęciem przewlekłości postępowania administracyjnego rozumie się stan, w którym organ administracji nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle przepisu art. 12 kpa ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by skończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności w tym dowodowych, pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (wyrok NSA II OSK 1956/12). O przewlekłości postępowania przed organem administracji można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, także stopnia zawiłości sprawy i postawą samej strony, to jest gdy naruszone zostaje prawo strony do rozpoznana sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (postanowienie NSA sygn. akt II GPP 5/10). Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał zarzuty skargi co do przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia 1 kwietnia 2016 r. za zasadne. Jak słusznie zwracał już w trakcie postępowania i w skardze skarżący, pomimo długotrwałości prowadzenia postępowania, organ nigdy nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy i nie podał powodów niezałatwienia sprawy w terminie, zgodnie z art. 36 k.p.a. Organ najpierw przez długi czas (od złożenia wniosku do 2 czerwca 2016 r.) nie wykonywał w sprawie żadnych czynności, a następnie podejmował czynności, które należy ocenić jako jedynie pozorne. Polegały one na wzywaniu skarżącego do złożenia wyjaśnień bez wskazania czego konkretnie mają one dotyczyć (mimo, iż skarżący wyraźnie o to się zwracał). Organ pozostawił wniosek bez rozpoznania zarzucając nieuzupełnienie wniosku o wymagane dokumenty, pomimo, że o takie dokumenty wcześniej nie wzywał (tylko o złożenie nieskonkretyzowanych wyjaśnień), następnie uznał, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania jest bezskuteczne, a następnie wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania, które zostało uchylone wskutek uznania zażalenia skarżącego o braku ustawowych przesłanek do zawieszenia postępowania za uzasadnione. Pomimo uzyskania wywiadu środowiskowego w dniu 7 listopada Sygn. akt III SAB/Kr 97/16 2016 r. nie podjął zawieszonego postępowania i decyzję kończącą postępowanie wydał dopiero w dniu 2 marca 2017 r. Ponadto wskutek przesłania niekompletnych akt postępowania skarga przez sąd nie mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym, a akta składające się z kilku nieponumerowanych plików dokumentów potwierdzają jedynie chaotyczność prowadzenia przedmiotowego postępowania oraz dalszą niekompletność akt (brak w nich postanowienia o zawieszeniu postępowania, dowodu jego doręczenia, zażalenia na to postanowienie, dowodu doręczenia decyzji z dnia 2 marca 2017 r.). Podnieść należy, że o ile jeszcze podjęcie pierwszej czynności w sprawie po upływie dwóch miesięcy od złożenia wniosku można tłumaczyć wpływem do organu bardzo dużej ilości wniosków o przyznanie świadczenia wychowawczego koniecznych do rozpoznania, to podjęte następnie czynności nie charakteryzowały się koncentracją, spójnością oraz przejrzystością. Pomimo bowiem zgodnych oświadczeń skarżącego oraz matki jego dzieci (które dołączyła do swojego wniosku k. [...] akt adm. sprawy znak: [...]), że wykonują pieczę nad dziećmi naprzemiennie oraz pomimo wyraźnego oddzielenia, podobnie jak w innych aktach prawnych, również w ustawie o pomocy państwa w wychowaniu dzieci kwestii formalnych wniosku oraz kwestii merytorycznych, organ nie potrafił, pomimo żądań skarżącego, sprecyzować zakresu koniecznych wyjaśnień poprzez zadanie konkretnych pytań (pisma z dnia 2, 9 i 13 czerwca 2016 r.). Pozostawił wniosek bez rozpoznania na podstawie art.19 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci dotyczącego przypadku "złożenia nieprawidłowo wypełnionego wniosku", podczas gdy skarżący, jak wskazywał w trakcie postępowania, nie został nigdy wezwany do uzupełnienia, czy poprawienia złożonego wniosku. Następnie po stwierdzeniu "bezskuteczności" pozostawienia wniosku bez rozpoznania, organ zawiesił postępowanie do czasu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i pomimo jego otrzymania dniu 7 listopada 2016 r. "czekał" na wydanie decyzji do dnia 2 marca 2017 r. Ponadto zwrócić należy uwagę, że organ nie nadał biegu zażaleniu na bezczynność i przewlekłość postępowania pomimo pism skarżącego z dnia 17 października 2016 r. i z dnia 20 marca 2017 r. Postępowanie w przedmiocie wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia wychowawczego należy zatem uznać nie tylko jako przewlekłe, ale rażąco przewlekłe, gdyż rozpoznanie wniosku skarżącego trwało aż 11 miesięcy, pomimo, możliwości jego zakończenia co najmniej kilka miesięcy wcześniej. Zwłoka 8 Sygn. akt III SAB/Kr97/16 w rozpoznaniu sprawy przez organ jest nadmierna i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy. W związku z tym orzeczono jak w pkt II i III sentencji na podstawie art. 149 § 1 i 1a ppsa. Co do grzywny orzeczono na podstawie art. 149 § 2 ppsa mając na uwadze wszystkie powyżej wskazane okoliczności i uznając jej wysokość za adekwatną do stopnia naruszenia prawa w przedmiotowym postępowaniu. Zakończenie postępowania co do wniosku skarżącego, orzekanie przez organ na podstawie nowych przepisów prawnych i to w sytuacji złożenia dwóch osobnych wniosków przez rodziców dziecka (vide np. wyrok tut. Sądu do sygn. akt II SA/Kr 1460/17) sprawiło, że Sąd nie uznał za zasadne wymierzenie grzywny w maksymalnej wysokości.