III SAB/Kr 97/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka (spr.) WSA Ewa Michna Sędziowie WSA Barbara Pasternak Protokolant specjalista Monika Wójcik po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2018 r. na rozprawie sprawy ze skargi L. O. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji pracy postanawia skargę odrzucić. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, działając na podstawie 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U.2016.1948) – dalej P.w.k.a.s - złożył skarżącemu L. O. – dalej jako skarżący – w dniu 29 maja 2017 r., nr [...] pisemną propozycję pracy określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w K. W powyższej propozycji wskazano, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r. Skarżący otrzymał tą propozycję dniu 29 maja 2017 r. i pismem z dnia 8 czerwca 2017 r., złożył oświadczenie o przyjęciu ww. propozycji. Pismem z dnia 29 maja 2017 r. skarżący wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do złożenia mu propozycji służby. Równocześnie złożył odwołanie od otrzymanej propozycji. W dniu 8 czerwca 2017 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienia mu propozycji służby. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej pismem z dnia 30 czerwca poinformował skarżącego, że przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza oraz trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi. Zatem brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. Pismem z dnia 8 czerwca 2017 r. skarżący skierował do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej na podstawie art. 37 K.p.a. zażalenie na bezczynność organu wyrażająca się w braku złożenia mu propozycji służby pomimo ustawowego obowiązku i upływu ustawowego terminu. W dniu 17 sierpnia 2017 r. skarżący, działając na podstawie art. 50 § 1 w związku z art. 52 § 1 i 2 oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", w związku z art. 37 K.p.a. wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w związku z brakiem realizacji ustawowego obowiązku przedstawienia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. "P.w.k.a.s.". Zarzucił Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej bezczynność wyrażającą się w braku złożenia propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej pomimo istnienia ku temu ustawowego obowiązku wynikającego z art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. i pomimo upływu ustawowo wyznaczonego terminu (tj. 31 maja 2017 r.). Skarżący uznając, że powyższa propozycja pracy była decyzją i w dniu 18 sierpnia 2017 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji pracy. W skardze zarzucił, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej nieprawidłowo stwierdził, że powyższa propozycja pracy nie decyzją administracyjną i odmówił zarówno przekazania odwołania do właściwego organu wyższej instancji (Szefa Krajowej Administracji Skarbowej - dalej w skrócie: Szefa KAS) w trybie 133 k.p.a., jak również odmówił rozpoznania tego odwołania, pomimo, iż powinien to uczynić. W konsekwencji skarżący wniósł o uznanie, iż wskazana propozycja pracy jest w swej istocie decyzją administracyjną o zwolnieniu go ze służby i wniósł o stwierdzenie bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w sprawie postępowania z odwołaniem od ww. decyzji administracyjnej, nakazanie przez Sąd Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej podjęcia stosownych działań prawnych (procesowych), w szczególności nakazanie mu przekazania odwołania do Krajowej Administracji Skarbowej, jeśli Sąd uzna Szefa KAS za organ właściwy do rozpoznania odwołania bądź aby Sąd zobligował Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do rozpoznania odwołania skarżącego. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w dniu 24 lutego 2017 r. otrzymał tzw. "informację", że w Krajowej Administracji Skarbowej od 1 marca 2017 r. będzie pełnić służbę w Urzędzie Skarbowym w N. W dniu 29 maja 2017 r. skarżący otrzymał propozycję pracy, będącą w istocie decyzją o zwolnieniu go ze służby, gdyż każda jego decyzja w stosunku do tej propozycji skutkowała w efekcie zwolnieniem skarżącego go ze służby i utratą statusu funkcjonariusza. Od powyższej decyzji skarżący odwołał się w dniu 29 maja 2017 r. Po złożeniu odwołania otrzymał od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej pismo stwierdzające, że nie przysługuje mu odwołanie od propozycji pracy i w związku z tym nie będzie ono rozpoznawane merytorycznie. Dlatego złożył zażalenie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej. Z odpowiedzi wynikało, że odwołanie mu nie przysługuje. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o odrzucenie skargi, podnosząc, że stosownie do art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2017.935), przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, przy czym przepisy ww. ustawy zmieniającej weszły w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Zdaniem organu propozycja pracy otrzymana przez skarżącego w dniu 29 maja 2017 r. o numerze [...] nie stanowi decyzji administracyjnej, do której miałyby zastosowanie przepisy k.p.a., a zatem na organie nie ciążył obowiązek przekazania pisma zatytułowanego jako "odwołanie" organowi wyższego stopnia. Organ podkreślił, że w myśl art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. dyrektor izby administracji skarbowej składał pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, przy czym zgodnie z art. 170 ust. 2 P.w.k.a.s. pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, powinien był w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania złożyć oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w terminie było równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Natomiast złożenie oświadczenia o przyjęciu propozycji skutkowało przekształceniem stosunku pracy lub służby, zgodnie z art. 171 ust. 1 P.w.k.a.s. Zdaniem organu przedmiotowa propozycja nie ustala, nie stwierdza, ani nie potwierdza uprawnień bądź obowiązków skarżącego wynikających z przepisów prawa. Skarżący miał możliwość przyjęcia lub odmowy przyjęcia tej propozycji i tylko od jego woli zależało, czy złożona propozycja zostanie przyjęta. Propozycję organu w przedmiocie warunków pełnienia służby należy zakwalifikować ewentualnie jako akt wydawany w ramach podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W ocenie organu przedstawiona skarżącemu na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. propozycja zatrudnienia nie była działaniem władczym charakterystycznym dla decyzji administracyjnej, a tym bardziej decyzją o zwolnieniu ze służby, która wydawana jest w okolicznościach określonych w art. 179 i art. 180 ww. ustawy. Wobec powyższego, skoro wydany akt nie stanowi decyzji administracyjnej, to w konsekwencji skarżącemu nie przysługiwało odwołanie na podstawie przepisów k.p.a. Organ podkreślił również, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie stosuje się reguł procedury administracyjnej, a w konsekwencji nie występują także skutki wynikające z ewentualnego naruszenia tych reguł. Tym samym nie przysługuje skarga, o której mowa w art. 3 § 2 pkt. 8 p.p.s.a., a zatem skargę należy odrzucić. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369); dalej jako "p.p.s.a." kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W przedmiotowej sprawie skarżący wniósł skargę na bezczynność polegającą na nierozpoznaniu pisma potraktowanego przez niego, jako odwołanie od decyzji administracyjnej. Decyzją tą miało być pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 29 maja 2017 r. nr [...] złożone skarżącemu i obejmujące propozycję pracy w Urzędzie Skarbowym w N, w którym wskazano, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu będą obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, pisemna propozycja złożona na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s skierowana do funkcjonariusza administracji celno-skarbowej zawierająca propozycję pracy nie jest decyzją administracyjną. Podstawą prawną wydania decyzji może być bowiem jedynie norma prawa administracyjnego, z której bezpośrednio lub pośrednio wynika, że jej konkretyzacja następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej. Tymczasem zgodnie z treścią art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Podkreślić należy, że treść art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. jest odmienna od treści art. 169 ust. 4 P.w.k.a.s., zgodnie z którym formę decyzji administracyjnej przybiera propozycja pełnienia dalszej służby w służbie celno-skarbowej skierowana do funkcjonariusza. W art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. ustawodawca nie posłużył się formą decyzji administracyjnej na oznaczenie owej pisemnej propozycji. Skoro tak, to zamierzeniem ustawodawcy było pozbawienie dyrektora izby administracji skarbowej uprawnienia do wydawania decyzji administracyjnej w przedmiocie składania propozycji. Nie można bowiem przyjąć, że w obrębie przepisów regulujących tą samą materię, forma decyzji mogła być raz wyrażona wprost, a w innym przypadku nie wyrażona i należałoby ją domniemywać. Tym samym, skoro w art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. ustawodawca określa sposób zaproponowania zarówno pracownikowi jak i funkcjonariuszowi propozycji pracy i co do propozycji pracy skierowanej do pracownika nie budzi wątpliwości, że nie jest to decyzja, to taką decyzją nie jest propozycja zatrudnienia na podstawie stosunku pracy skierowana do funkcjonariusza. W ocenie Sądu, "propozycja" skierowana do funkcjonariusza i określająca nowe warunki zatrudnienia stanowi natomiast czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynnością ta jest indywidualną czynnością o charakterze władczym, rozstrzygającą o tym czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki. Zdaniem Sądu taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, gdyż przedstawiona skarżącemu pisemna propozycja rozstrzyga o tym, że funkcjonariusz otrzymał nie dalszą propozycję pełnienia służby, ale jednostronnie zredagowaną propozycję zatrudnienia na określonych także jednostronnie i władczo warunkach. W konsekwencji stwierdzić należy, że skoro pisemna propozycja nie jest decyzją administracyjną, to tym samym nie można było wnieść od niej odwołania, a skutkiem tego jest także brak powstania bezczynności w rozpoznaniu pisma, które nie jest odwołaniem. Jak wynika z treści przytoczonych wyżej przepisów - Sąd administracyjny nie rozpoznaje skarg na bezczynność w zakresie rozpoznania odwołania od czynności nie stanowiącej decyzji administracyjnej. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.