I SA/Łd 1/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Cezary Koziński Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Adamczyk (spr.) Sędzia NSA Bogusław Klimowicz Protokolant: Sekretarz sądowy Agnieszka Kerszner po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi T. K. na interpretację Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odpowiedzialności i obowiązków członków zarządu wspólnoty mieszkaniowej w zakresie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. 1. uchyla zaskarżoną interpretację; 2. zasądza od Prezydenta Miasta Ł. na rzecz skarżącego kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 4 lipca 2013 roku do Wydziału Finansowego w Departamencie Finansów Publicznych Urzędu Miasta Ł. wpłynął wniosek T. K. o udzielenie pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego dotyczących odpowiedzialności i obowiązków członków zarządu wspólnoty mieszkaniowej w zakresie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w świetle ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391, ze zm.), dalej: u.c.p.g. W przedmiotowym wniosku został przedstawiony następujący stan faktyczny: Wspólnota mieszkaniowa nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A. 23 jest wspólnotą, w skład której wchodzi 45 samodzielnych lokali mieszkalnych, w tym 41 stanowiących odrębne nieruchomości lokalowe będące własnością osób fizycznych, zaś 4 stanowiących własność tzw. "dotychczasowego właściciela" tj. Gminy Miejskiej Ł., zajmowanych na podstawie umów najmu. T. K. jest członkiem zarządu opisanej wyżej Wspólnoty Mieszkaniowej i funkcję tę sprawuje wraz z dwiema innymi osobami. Wszyscy członkowie zarządu - jako właściciele indywidualnych lokali mieszkalnych - są jednocześnie członkami opisanej wyżej Wspólnoty. Zarząd ten powołany został uchwałą właścicieli lokali mieszkalnych nr 2/2009 podjętą na podstawie art. 20 w związku z art. 18 ust 3 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm), dalej jako u.w.l. , jest zatem tzw. zarządem właścicielskim. Do dnia 30 czerwca 2013 r. wywóz nieczystości stałych z terenu posesji odbywał się na podstawie umowy zawartej przez Wspólnotę Mieszkaniową ze stosownym przedsiębiorstwem i to Wspólnota odpowiadała za zobowiązania finansowe z tej umowy wynikające. Począwszy od dnia 1 lipca 2013 r. obowiązek wywozu odpadów komunalnych przejmie Gmina Miejska Ł., zaś po stronie właściciela nieruchomości powstanie obowiązek comiesięcznego rozliczania się z opłaty z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi, która to opłata ma charakter należności publicznoprawnej. Obowiązki właściciela nieruchomości - zgodnie z art. 2 ust 3 u.c.p.g. - obciążają osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną, do których - w tym przypadku - zalicza się także T. K.. W związku z powyższym zadano następujące pytanie: Czy obowiązek uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - w przypadku niewykonania go przez właścicieli poszczególnych nieruchomości lokalowych - obciąża członków zarządu wspólnoty mieszkaniowej wybranych na podstawie art. 20 w zw. z art. 18 ust 3 u.w.l. - zatem w wypadku posesji przy ul. A. 23 wnioskodawcę i pozostałych dwóch członków zarządu, a w konsekwencji czy zaniechanie odprowadzenia tej opłaty przez właścicieli poszczególnych lokali spowoduje wdrożenie procedury o której mowa w art. 6p ustawy tj. wydania decyzji ustalającej zaległość z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi egzekwowanej w trybie wskazanym w art. 6qa ustawy wyłącznie w stosunku do członków zarządu wspólnoty mieszkaniowej? W ocenie wnioskodawcy na tak postawione pytania należy odpowiedzieć przecząco. Według T. K., opłata za wywóz odpadów komunalnych może stanowić koszt zarządu nieruchomością wspólną, ale jedynie wówczas, gdy to nieruchomość wspólna generuje te odpady (np. odpady z ogrodu zlokalizowanego na wspólnej nieruchomości, odpady powstałe w wyniku prac remontowych lub modernizacyjnych na częściach wspólnych budynku). W pozostałych przypadkach odpady komunalne produkowane będą przez właścicieli i najemców poszczególnych lokali mieszkalnych, w związku z zamieszkiwaniem przez nich w tych lokalach. Opłaty takie stanowić powinny zatem wydatki związane z utrzymaniem poszczególnych lokali, o których mowa w art. 13 ust 1 u.w.l. i ponoszone powinny być indywidualnie przez właścicieli poszczególnych lokali, podobnie jak należności publicznoprawne związane z podatkiem od nieruchomości czy opłatą z tytułu użytkowania wieczystego. Zdaniem wnioskodawcy, nawet gdyby hipotetycznie przyjąć, iż łączna suma opłat za wywóz odpadów komunalnych z danej nieruchomości stanowi wydatek zaliczany do kosztów zarządu nieruchomością wspólna na podstawie art. 14 ust 4 u.w.l., to obowiązek jej zapłaty spoczywałby na wspólnocie mieszkaniowej a nie na jej zarządzie, bowiem ustawa o własności lokali w ogóle nie przewiduje bezpośredniej finansowej odpowiedzialności członków zarządu wspólnoty za zobowiązania wspólnoty. Członkowie zarządu nie mają - w obowiązującym stanie prawnym - żadnej formalnej możliwości wyegzekwowania od właścicieli lokali obowiązku rozliczenia z "podatku śmieciowego" jak również nie mają podstaw prawnych, by żądać zwrotu zapłaconych za mieszkańców kwot. W przypadku Wspólnot, w których liczba lokali jest znaczna, nałożenie na członków zarządu takich obowiązków finansowych może wiązać się z odpowiedzialnością finansową obejmującą znaczne kwoty pieniężne. Niezależnie od tego, jak wskazał wnioskodawca , żaden z obowiązujących przepisów nie wskazuje, którzy członkowie zarządu - w przypadku zmian w jego składzie osobowym - ponosić będą odpowiedzialność finansową, a w grę mogą wchodzić tutaj: 1. członkowie zarządu z daty powstania zaległości w opłacie; 2. członkowie zarządu z daty wydania decyzji stwierdzającej zaległość; 3. członkowie zarządu z daty wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Wnioskodawca podał , że Gmina Ł. przyjęła jako sposób obliczania opłat, stawkę za osobę zamieszkującą dany lokal. Wymaga to od właścicieli nieruchomości składania deklaracji, w których ujęta jest liczba osób zamieszkujących nieruchomość. Tymczasem ustawodawca nie wyposażył członków zarządu w żadne narzędzia kontroli liczby osób zamieszkujących na nieruchomości. W szczególności nie mogą oni żądać takiej informacji od poszczególnych właścicieli ani korygować błędnie wskazanych danych. W istocie zatem zobowiązując członków zarządu do przekazania takich danych, ustawodawca nałożyłby na nich obowiązek niewykonalny. W świetle powyższego uznać należy – zdaniem wnioskodawcy – że sformułowanie: "obowiązki właściciela nieruchomości" użyte w art. 2 ust. 4 u.c.p.g., odnieść należy wyłącznie do obowiązków właścicieli nieruchomości, które wymienione są w tytule rozdziału 3 u.c.p.g., nie zaś obowiązków wskazanych w art. 3a ustawy. Przemawia za tym systematyka ustawy. Jej przyjęcie oznaczać będzie, że członków zarządu obciążać będą obowiązki związane z zapewnieniem czystości i porządku na nieruchomości. Natomiast właścicielem zobowiązanym do zapłaty opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, pozostałaby osoba, która przymiot ten posiada, a więc właściciel odrębnego lokalu we Wspólnocie Mieszkaniowej oraz "dotychczasowy właściciel", który jest dysponentem lokali niewyodrębnionych. W interpretacji z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. uznał stanowisko wnioskodawcy za nieprawidłowe. W uzasadnieniu wskazał, że art. 2 ust. 3 u.c.p.g. znajduje zastosowanie do wspólnot mieszkaniowych, w których wybrano zarząd lub zarządcę. Jeżeli zarząd nie został wybrany, obowiązki wykonują samodzielnie właściciele lokali. Pomimo wątpliwości wynikających z wykładni systemowej przepisów u.c.p.g. - obowiązki właścicieli nieruchomości które przejmuje zarząd, to tytuł rozdziału trzeciego ustawy, natomiast obowiązek ponoszenia opłat za odpady komunalne jest uregulowany w odrębnym rozdziale 3a - zdaniem organu podatkowego nie ulega wątpliwości, iż obowiązkiem ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w tym przypadku ustawodawca obciążył osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną. W świetle okoliczności zaprezentowanych we wniosku i obowiązujących w dniu wydania indywidualnej interpretacji przepisów prawa podatkowego spełnione są przesłanki zastosowania art. 2 ust. 3 u.c.p.g. wobec zarządu wspólnoty, o której mowa we wniosku. Stosownie do literalnej wykładni art. 2 ust 3 u.c.p.g. obowiązki w zakresie składania deklaracji i uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi obciążają wszystkich członków zarządu. Przepisy u.c.p.g. nie regulują zasad odpowiedzialności członków zarządu w razie nie złożenia deklaracji lub nie uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Również ustawa o własności lokali nie rozstrzyga tych kwestii. Zgodnie z art. 6q u.c.p.g w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się wprost przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.), dalej: Ordynacja podatkowa. Odpowiedzialność członków zarządu wspólnoty mieszkaniowej w opisanej we wniosku sytuacji należy rozpatrywać w oparciu o przepisy art. 21 § 1 pkt 1, § 2 § 3 Ordynacji podatkowej. Po uprzednim bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, podatnik złożył skargę na powyższą interpretację do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, domagając się jej uchylenia w całości. Zaskarżonej interpretacji indywidualnej zarzucił naruszenie: 1. art. 2 ust. 3 w zw. z art. 6h u.c.p.g. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż to na członkach zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej spoczywa obowiązek ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, podczas gdy wykładnia systemowa art. 2 ust. 3 u.c.p.g. prowadzi do wniosku, że obowiązki, o których mowa w tym przepisie to obowiązki ujęte w rozdziale 3 ustawy, nie zaś ujęte w rozdziale 3a; 2. art. 6, art. 13 ust. 1 oraz 15 ust. 1 u.w.l. poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, iż obowiązek ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które to koszty są ściśle związane z własnością wyodrębnionego lokalu, może obciążać członków zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej, podczas gdy w zakresie uprawnień przyznanych i zdolności prawnej Wspólnot nie leży egzekwowanie i pobieranie opłat publicznoprawnych związanych z wyodrębnionymi lokalami. W odpowiedzi na skargę organ podatkowy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje : Skarga jest uzasadniona jednakże nie z powodów w niej wskazanych . W złożonym wniosku strona po przedstawieniu zaistniałego stanu faktycznego dotyczącego zagadnień związanych ze stosowaniem regulacji ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach , zwróciła się z pytaniem - czy w sytuacji w jakiej się znajduje a więc jako członek zarządu wspólnoty mieszkaniowej nieruchomości przy ul. A. w Ł. ponosiła będzie ciężar uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w sytuacji gdy obowiązku tego nie wykona (ją) właściciele poszczególnych nieruchomości wchodzących w skład tej wspólnoty . Przedstawiając własne stanowisko w sprawie oceny prawnej tego stanu faktycznego wywiodła ,że odpowiedzialności takiej ponosić nie będzie . U podstaw tego stanowiska legło przyjęcie , że obowiązek ponoszenia opłat obciąża poszczególnych właścicieli co wynika z regulacji art. 6h cytowanej ustawy , natomiast brzmienie art. 2 ust 3 w połączeniu z art. 2 ust 1 pkt 4 oraz w związku z przepisami ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali , ma ten skutek ,że uprawnienia zarządu wspólnoty ograniczone są do spraw związanych z nieruchomością wspólną co wyklucza możliwość ingerencji w sprawy związane z własnością indywidualnych lokali mieszkalnych , przez co nie mają oni ( członkowie zarządu wspólnoty ) żadnych władczych uprawnień wobec rzeczonych właścicieli, a to oznacza , że obciążenie ich opłatami nie ma uzasadnienia normatywnego w powołanym akcie prawnym. Oceniając to stanowisko jako nieprawidłowe organ wskazał w wydanej interpretacji z powołaniem się na art. 2 ust 3 , że obowiązkiem ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustawodawca obciążył osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną , żeby w kolejnym akapicie następnie dodać , iż literalnie wykładając ten przepis, obowiązki w zakresie składania deklaracji i uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami obciążają wszystkich członków zarządu . W końcowej treści wydanego aktu organ zauważył ,że przepisy interpretowanej ustawy nie regulują zasad odpowiedzialności członków zarządu w razie nie złożenia deklaracji lub nie uiszczenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Nie czyni tego także ustawa o własności lokali , natomiast z przepisu art. 6q cytowanej ustawy wynika ,że w sprawach dotyczących opłat stosuje się wprost przepisu ustawy – Ordynacja podatkowa , a odpowiedzialności członków zarządu wspólnoty mieszkaniowej w opisanej we wniosku sytuacji należy rozpatrywać na gruncie art. 21 § 1 pkt 1, § 2 , § 3 tej ustawy. Na tle zarysowanych stanowisk stron co do złożonego wniosku o wydanie indywidualnej interpretacji z przytoczeniem argumentacji prawnej , jawi się pytanie - czy wydany akt spełnia wymagania jakie nakłada na organ regulacja tej instytucji zawarta w Ordynacji podatkowej ? W ocenie sądu wydana interpretacja narusza przepisy pomieszczone w rozdziale 1 a ustawy Ordynacja podatkowa, o czym niżej. W art. 14 j § 1 OP. stosownie do swojej właściwości interpretacje indywidualne wydaje wójt, burmistrz ( prezydent miasta) , starosta lub marszałek województwa. Paragraf 2 stanowi o ponoszeniu opłat za wydanie interpretacji natomiast paragraf 3 w sprawach nieuregulowanych w dwóch powyższych paragrafach odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów niniejszego rozdziału , a więc rozdziału 1a Interpretacje przepisów prawa podatkowego. Jak wynika z zawartych tam unormowań , przepisem o podstawowym znaczeniu jest art. 14 b § 1, § 2 i § 3 Op. Z treści § 3 wynika jakie obowiązki obciążają składającego wniosek, odnoszone do opisu stanu faktycznego ; przedstawienia własnego stanowiska oraz oceny prawnej podanego stanu faktycznego. Kolejnym przepisem o doniosłym znaczeniu , którego adresatem tym razem jest organ jest przepis art. 14 c , który w § 1 i § 2 wskazuje ,że interpretacja indywidualna zawiera ocenę stanowiska wnioskodawcy wraz z uzasadnieniem prawnym tej oceny a w razie negatywnej oceny tego stanowiska interpretacja zawiera wskazanie prawidłowego stanowiska wraz z uzasadnieniem prawnym. W ocenie sądu wydana interpretacja nie spełnia standardów jakie wynikają z nałożonych na interpretatora obowiązków, odnoszona do okoliczności niniejszej sprawy. Prezydent nie wywiązał się z nożnego na niego obowiązku wówczas gdy zajmując stanowisko negatywne winien był zawrzeć prawidłowe stanowisko wraz z jego uzasadnieniem prawnym. Z uwagi na powyższe akt ten wymyka się spod kontroli sądowej, co do możliwość oceny wydanej interpretacji albowiem zabrakło w niej elementu podstawowego – zawarcia stanowiska , które jest w ocenie organu prawidłowe oraz jego prawnego uzasadnienia. Do tej konstatacji prowadzi następujące rozumowanie. Jak wynika z przedstawionego pytania strona , ujmując to wprost, pragnie dowiedzieć się czy ponosi odpowiedzialność jako członek zarządu wspólnoty za nieuregulowane zobowiązanie właściciela lokalu należącego do wspólnoty z tytułu opłaty za odpady komunalne. Innymi słowy czy jest zobowiązana do jej uregulowania w miejsce niesolidnego właściciela takiego lokalu . Na tak postawione pytanie organ nie zajmuje stanowiska wprost , do czego jest zobowiązany jeśli nie podziela stanowiska wnioskodawcy , czyniąc to w trojaki sposób, jak następuje : - znajduje zastosowanie art. 2 ust 3 ustawy , i nie ulega wątpliwości ,że obowiązkiem ponoszenia opłat ustawodawca obciążył osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną, - obowiązki w zakresie składania i uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami obciążają wszystkich członków zarządu , - w kwestii zasad odpowiedzialności w razie nie złożenia deklaracji lub nie uiszczenia opłat za gospodarowanie odpadami stosuje się Ordynację podatkową , a spośród przepisów na podstawie których odpowiedzialność zarządu wspólnoty mieszkaniowej należy rozpatrywać jest art. 21 Op. ze wskazanymi jednostki redakcyjnymi. Prima facie z zestawienia tego wynika, że zakres pytania i udzielona odpowiedz są różne ( nie traktują o tej samej kwestii ) , stanowisko organu jest przy tym zmienne , posługuje się pojęciami ogólnymi , nie ma w nim odpowiedzi na nurtujące stronę zagadnienie . Organ stwierdza bowiem ,że członek zarządu obowiązany jest do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi ,żeby kilka wierszy niżej wskazać ,że obowiązek ten dotyczy składania deklaracji i uiszczania opłat ( strona przedostatnia uzasadnienia interpretacji). Nie wskazuje przy tym co użyte pojęcia, a mianowicie – ponoszenie opłat oraz uiszczanie opłat zdaniem interpretatora oznaczają . Nie sposób tych sformułowań odnieść do precyzyjnego pytania strony o jej sytuację prawnopodatkową , a że nie wynika z nich odpowiedzialność za niesolidnych członków wspólnoty nie wykonujących obowiązków regulowania opłaty zaświadcza poniżej zamieszczone kategoryczne stwierdzenie , że przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach , a więc to o co pyta strona , nie regulują zasad odpowiedzialności członka zarządu . W tym zakresie należy za stanowiskiem organu odpowiedzi poszukiwać w powołanej regulacji Ordynacji podatkowej. Skoro tak to rodzi się kolejna wątpliwość - jaki status na gruncie tej ustawy ma członek zarządu , czy jest podatnikiem , czy też może płatnikiem rzeczonej opłaty za odpady komunalne ? Tego z wydanej interpretacji wywieść nie można, a oto przecież pyta strona. W ocenie sądu nie można indywidualnej interpretacji wydawanej przez prezydenta sprowadzać do zacytowania treści przepisu , a w zakresie podstawowego zagadnienia odsyłać do przepisów Ordynacji podatkowej. Z wydanej interpretacji strona nie dowiaduje się, wobec nie podzielenia jej stanowiska ( negatywnej oceny ) jakie jest prawidłowe stanowisko oraz jakie argumenty prawne je uzasadniają ( art. 14 c § 2 Op. ) . Z uwagi na brak wyrażenia stanowiska w wydanym akcie traktującym o istocie zagadnienia , o które pyta wnioskodawca , sąd nie był w stanie dokonać oceny zgodności z prawem treści oceny interpretacyjnej organu podatkowego albowiem jak wskazano de facto jej nie było. Sąd zaś nie ma prawa dokonywania oceny stanowiska wnioskodawcy. Oczywistym jest bowiem , że postępowanie przed sadami administracyjnymi nie stanowi jakiejkolwiek formy, postaci lub kontynuacji postępowania administracyjnego o wydanie indywidualnej interpretacji prawa podatkowego oraz ,że sądy administracyjne nie są uprawnione do udzielania tych interpretacji za organy podatkowe ( por.J. Brolik , Urzędowe interpretacje prawa podatkowego , Wydanie 1 , LexisNexis , Warszawa 2010 ). W ocenie sądu zaskarżona interpretacji narusza w sposób oczywisty przepisy art. 14j w zw. z art.14 b § 1 § 2 i § 3 oraz art. 14 c § 1 i § 2 Op.. Ponownie wydając interpretację organ uwzględni przedstawione wyżej uwagi, dając temu wyraz w kolejnym akcie interpretacyjnym . Powyższe oznacza , że nie mogła pozostać w obrocie prawnym zaskarżona indywidualna interpretacja i dlatego na podstawie art. 146 § 1 ppsa sąd postanowił ją uchylić. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa. AKE.