I SA/Łd 101/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Wrzesińska – Nowacka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Cudak Asesor WSA Cezary Koziński Protokolant Agata Brolik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi [...] Federacji Sportu w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji udzielonej z budżetu Województwa [...] 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz strony skarżącej kwotę 5600 (pięć tysięcy sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa Ł. z dnia [...] nr [...], ustalającą Wojewódzkiej Federacji A w Ł., obecnie Federacji A kwotę 104.047,21 zł wraz z odsetkami w kwocie 33.198,00 zł, podlegającą zwrotowi z tytułu wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem dotacji pochodzącej z budżetu Województwa Ł. na realizację zadań określonych w umowie dotacji nr [...] z dnia [...] zawartej pomiędzy Województwem Ł. a Federacją A. Organ I instancji ustalił, iż na podstawie tej umowy udzielono stronie dotacji w wysokości 1.000.000 zł, a aneksem do umowy z dnia 10 października 2003 r. podwyższono ją do 1.104.340 zł, z przeznaczeniem na realizację zadań wskazanych w preliminarzach, stanowiących załączniki nr 1 i 2 do umowy. Ustalono, że Federacja nie wykonała wszystkich zadań, a za niektóre zadania wykonane wykazała w rozliczeniu dotacji kwoty niższe niż wskazane na zadania w preliminarzach. Stwierdzono, że środki te powinny były zostać zwrócone na rachunek dotującego, zaś dotowana wydatkowała je na zadania nieujęte w załącznikach do umowy lub rozliczała je kwotami wyższymi niż ujęte w preliminarzach, mimo że umowa dotacji nie dopuszczała możliwości zmiany warunków realizacji zadania ani w zakresie finansowym, ani rzeczowym. Stwierdzono, że na konto Urzędu Marszałkowskiego powinny być zwrócone niewykorzystane kwoty dotacji w wysokości 93.731,32 zł, w tym 48.650,36 zł z tytułu niezrealizowania zadań wymienionych w preliminarzach i 45.080 zł z tytułu niepełnego wykorzystania kwot dotacji wskazanych na poszczególne zadania w preliminarzach. Kontrolujący ustalili, że w dniu 2 lutego 2004 r. strona dokonała zwrotu niewykorzystanej kwoty w niepełnej wysokości ( 4.953 zł), do zwrotu pozostała zatem kwota 89.138,32 zł. Wskazano również, że kwota ta, wraz z kwotą 14.908,89 zł została samowolnie rozdysponowana przez podmiot korzystający z dotacji. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2005 r. sygn. akt I SA/Łd 369/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił tę decyzję. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że dla rozstrzygnięcia sprawy decydujące było ustalenie treści umowy łączącej stronę skarżącą z jednostką samorządu, a w szczególności, czy jej integralną częścią był preliminarz, precyzujący zadania i kwoty na ich realizację. Nakazał wyjaśnić przy ponownym rozpoznaniu sprawy, jaka była faktyczna treść załącznika nr 1, a dopiero po tych ustaleniach –stwierdzić, czy dotacja była wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Decyzją z dnia [...] nr [...] Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpoznania , zalecając przeprowadzenie postępowania dowodowego we wskazanym w wyroku zakresie. Kolegium stwierdziło, że faktycznie istnieją dwa załączniki do umowy z [...] – obydwa oznaczone numerem 1, jednak różnią się one co do treści – załącznik podpisany przez prezesa Federacji i dyrektora nie zawiera dodatkowych postanowień, wymienionych w czterech punktach ( w pierwszym z tych punktów preliminarz uczyniono elementem umowy), które widnieją na drugim z załączników, podpisanym tylko przez dyrektora federacji. Decyzją z dnia [...] nr [...] organ podatkowy I instancji określił stronie kwotę dotacji przypadającej do zwrotu z tytułu wykorzystania jej niezgodnie z przeznaczeniem w wysokości 104.047,21 zł oraz odsetki. Ustalono, że załącznik do umowy dotacji obejmuje także preliminarz kosztów realizacji zadania z zakresu kultury fizycznej na 2003 rok, zawierający podział kwoty dotacji na poszczególne imprezy sportowe. Do akt sprawy dołączono potwierdzoną notarialnie za zgodność z oryginałem kopię umowy i załącznika. Podkreślono, że podpisanie załącznika przez dyrektora biura Federacji świadczy o tym, że jest to dokument od niej pochodzący i przez nią sporządzony. Kserokopia tego dokumentu bez czterech punktów w końcowej jego części przedstawiona przez dotowanego w toku kontroli i załączona do protokołu kontroli, nie może być dowodem w sprawie, gdyż jest to projekt roboczy, powstały na etapie przygotowań do zawarcia umowy. Świadczy o tym brak numeru umowy w tytule. Podpisaniu załącznika tylko przez dyrektora biura nie można przypisywać nadmiernego znaczenia. Istotne jest bowiem, że umowa została podpisana, stosownie do wypisu z KRS, przez osoby upoważnione do reprezentowania Federacji na zewnątrz. Od powyższej decyzji Federacja wniosła odwołanie, domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania. Zdaniem strony tylko umowa może stanowić punkt odniesienia przy ocenie wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Na mocy § 1 umowy sporządzony został załącznik nr 1 do umowy, który przypisywał poszczególnym związkom i klubom określone kwoty dotacji. W dniu 10 października 2003 r. umowa została zmieniona aneksem nr 1 i uzupełniona o załącznik nr 2. Załączniki te stały się jej integralną częścią, czego konsekwencją był obowiązek wydatkowania kwot dotacji zgodnie z nimi. Natomiast preliminarz kosztów realizacji zadania nie stanowił części umowy, lecz był dokumentem odrębnym od umowy i załączników. Był on zestawieniem przewidywanych imprez i wydatków w ramach zadań zleconych do wykonania przez skarżącą. Zakładał on możliwość korekty zawartych w nim danych, gdyż był jedynie planem, sporządzonym do użytku wewnętrznego Federacji, ułatwiającym sporządzenie wniosku o dotację i dlatego został on podpisany tylko przez dyrektora biura. Umowa o dotację nie powołuje się na żaden preliminarz. Przedłożenie preliminarza do kontroli nie przesądza o traktowaniu go przez Federację jako część umowy, został on udostępniony kontrolującym tylko grzecznościowo. Potwierdzeniem integralności preliminarza z umową jest sposób sporządzenia załącznika nr 2 do umowy. Strona podkreśliła, iż od 1996 r. istnieje między nią a organem stała współpraca, polegająca na corocznym zawieraniu umów, w zasadniczo niezmienionej postaci, wykształciła się więc pewna praktyka wykonywania umów, która uzupełnia postanowienia umowy i wpływa na treść istniejącego między stronami stosunku. Preliminarze nie były nigdy przedmiotem kontroli przez dotującego. Zdaniem Federacji wydatkowanie dotacji nie nastąpiło wbrew umowie, jakkolwiek z odstępstwami od preliminarza. Utrzymując w mocy decyzję Marszałka Województwa Ł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na ustalenia dokonane w trakcie postępowania dowodowego przez organ I instancji. Przyjęło za udowodnione, że załącznik nr 1 zawierał preliminarz. Znajdujące się w aktach sprawy kopie umowy, aneksu i załącznika zostały potwierdzone notarialnie za zgodność z oryginałem. Mają one zatem moc dokumentu urzędowego. Ponadto w treści załącznika nr 1 , w punkcie 1 znajduje się odwołanie do preliminarza, zawierającego wykaz imprez i ich planowanych kosztów. Za warunek konieczny i wystarczający do jego integralności z umową należy uznać podpisanie umowy dotacji i aneksu do niej przez osoby wymienione w KRS jako uprawnione do reprezentacji Federacji na zewnątrz. Organ odwoławczy zauważył, że dotowana musiała mieć świadomość istnienia załącznika określonej treści w postaci potwierdzonej notarialnie, gdyż w § 3 aneksu zawarto stwierdzenie, podpisane przez uprawnionych do jej reprezentacji "załącznik do umowy otrzymuje nr 1 i dodaje się załącznik nr 2". Zdaniem organu odwoławczego to, że załączników i preliminarza nie podpisały osoby upoważnione do reprezentowania strony, a tylko jej dyrektor, należy uznać za przejaw przyjętego przez strony sposobu postępowania przy podpisywaniu umowy, bowiem ze strony dotującego również załączników i preliminarza nikt nie podpisał. Organ odwoławczy podniósł, że w dacie zawarcia umowy dotacji obowiązywały przepisy art. 118 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. nr 15, poz. 148 ze zm.). Zgodnie z nimi sposób rozliczenia i zasady zwrotu dotacji były określone w uchwale organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego oraz w umowie. Wysokość zwrotu dotacji, w razie jej niezwrócenia w terminie określonym w umowie, nie była określana w decyzji organu jednostki samorządu terytorialnego. Stan ten uległ zmianie na skutek nowelizacji ustawy o finansach publicznych ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy finansach publicznych oraz ustawy o uruchamianiu środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. nr 93, poz. 890), która z dniem 30 kwietnia 2004 r. nadała przepisowi art. 93 ustawy o finansach publicznych nowe brzmienie i mocą której dodano art. 93 a oraz – z mocą obowiązującą od maja 2004 r. – nowy przepis art. 129 a. W aktualnym stanie prawnym (od dnia 1 stycznia 2006 r.) obowiązuje ustawa o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r. (dz. U. nr 249, poz. 2104 ze zm.). Mocą jej przepisów ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych utraciła moc, jednak z art. 242 ust. 1 nowej ustawy wynika zasada kontynuacji postępowań wszczętych przed 1 stycznia 2006 r. na podstawie przepisów obowiązujących poprzednio do czasu ich zakończenia ostateczną decyzją administracyjną. Powołane przepisy dają zdaniem organu odwoławczego podstawę do przyjęcia, że ocena prawidłowości wykorzystania dotacji musi nastąpić wyłącznie w świetle postanowień umowy z dnia [...], a podstawą prawną decyzji o zwrocie dotacji będzie art. 93 a ust. 1 w związku z art. 129 a ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych. Konkludując organ odwoławczy stwierdził, że przeznaczenie dotacji zostało określone w samej umowie i w załącznikach do niej, oznaczonych jako 1 i 2, które wraz z preliminarzem stanowiły integralną część umowy o dotację. Dotacja została wykorzystana przez Federację niezgodnie z przeznaczeniem. Niedopuszczalne były przesunięcia kwot niewykorzystanych na zadania określone w umowie na realizację innych zadań w wyższej kwocie niż to wynikało z załączników do umowy bądź w ogóle na realizację zadań, które nie mieściły się w ramach przedmiotu dotacji. Na powyższą decyzję Federacja A w Ł. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie przepisów prawa procesowego – art. 77 § 1, art. 7, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego ( dalej k.p.a.), poprzez wadliwą ocenę stanu faktycznego i uznanie za udowodniony faktu obowiązywania między stronami załącznika nr 1 w brzmieniu kwestionowanym przez skarżącego, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego takich wniosków wywieść nie można oraz naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie obywateli do organów państwa oraz niepowodujący wzrostu świadomości i kultury prawnej obywateli. Strona skarżąca zarzuciła również zaskarżonej decyzji błędną interpretację zapisów umowy dotacji poprzez bezpodstawne przyjęcie, że część otrzymanej przez skarżącego dotacji została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Wniosła w związku z tym o jej uchylenie. Strona skarżąca zwróciła uwagę, że kontrola miała miejsce w dniach 26 luty – 5 kwietnia 2004 r., zaś notarialne potwierdzenie dokumentów 28 listopada 2005 r. Istniejący duży odstęp czasowy powoduje, że nie można stwierdzić, jaki dokument został notariuszowi przedstawiony do potwierdzenia za zgodność, w szczególności, że był to dokument rzeczywiście wiążący strony. Preliminarz został bowiem udostępniony pracownikom urzędu przez Federację właśnie w czasie trwania kontroli. Ponadto zdaniem strony skarżącej wątpliwości budzi przede wszystkim fakt, że na spornym załączniku widnieje podpis jedynie dyrektora Federacji, co kłóci się z zasadą reprezentacji skarżącej wskazaną w KRS. Podpis dyrektora potwierdza jedynie, że dokument pochodzi od Federacji, czego ta nigdy nie kwestionowała. Jednocześnie nie przedstawiono żadnych dowodów, które uzasadniałyby twierdzenie, że dokument, który organ uznaje za właściwy, jest zaakceptowany przez przedstawicieli Województwa Łódzkiego, gdyż brak jest na nim śladu jakiejkolwiek ich akceptacji. Ponadto zdaniem strony skarżącej Kolegium dokonało różnej interpretacji znaczenia zwyczaju i wykształconej praktyki między stronami, w zależności od tego, jakie fakty chciało uznać za udowodnione. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wyrokiem wydanym w dniu 19 grudnia 2006 r., sygn. akt 1657/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Federacji A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Sąd uznał, że kwestionowany preliminarz jest kalendarzem imprez wraz z określonymi kwotami na ich realizację. W ocenie Sądu przyjęcie, że częścią aneksu i umowy było wskazanie tylko jednostki organizacyjnej i przydzielonej jej kwoty oznaczałoby, że można byłoby dopatrzeć się tu cech dotacji przedmiotowej, a nie jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie dotacji celowej na realizacje poszczególnych zadań. Należy więc przyjąć, że preliminarz był częścią umowy. Od powyższego wyroku Federacja wniosła skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 24 października 2007 r. sygn. akt II GSK 175/07 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Podzielił zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie niewystarczającego rozważenia przez Sąd I instancji naruszenia art. 80 k. p. a. i podniesionych przez skarżącą wątpliwości co do kluczowego w sprawie zagadnienia – ukształtowania treści umowy dotacji i możliwości uznania za jej integralną część wersji spornego załącznika wskazanej przez rozstrzygające w sprawie organy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji przedwcześnie zaakceptował stanowisko organów w omawianej kwestii. O istnieniu danego ukształtowania umowy może być mowa tylko w razie uzyskania pewności co do uzewnętrznienia przez dane podmioty obrotu prawnego zgodnej woli związania ich określonymi postanowieniami, łączącymi się z ich prawami i obowiązkami. Rzeczą pierwszoplanową winno być zatem ukierunkowanie ustaleń (za pomocą wszelkich dostępnych środków dowodowych) na to, jaki stan w niniejszej sprawie w rzeczywistości zaistniał (jak rzeczywiście było, a nie "powinno być" z punktu widzenia różnych postulatów). Nie można bowiem wnioskować o rzeczywistości w oparciu o zakładany stan "idealny", a nie faktyczny. Podstawowe znaczenie przywiązać należy do weryfikacji, czy w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy zezwalający na ustalenie, że strony umowy dotacji, działając przez upoważnione do ich reprezentowania osoby, uzewnętrzniły zgodną wolę objęcia treścią umowy także spornego załącznika w takim kształcie, jak to przyjęły orzekające w sprawie organy administracji publicznej. Warunkiem wstępnym dla oceny musiałoby być upewnienie się, czy sporny załącznik w pełnym kształcie uwzględnionym potem przez rozstrzygające w postępowaniu administracyjnym organy istniał już w momencie zawierania postanowień umownych , wtedy tylko bowiem wchodziłoby w rachubę uznanie, że na skutek oceny jego treści strony zadecydowały o uczynieniu go składnikiem umowy. Ponadto, skoro to zgodna wola stron mogła dopiero uczynić określony załączony "materiał" składnikiem umowy, to nie może mieć decydującego znaczenia eksponowanie tylko, że "materiał" ten "pochodzi" od jednej ze stron umowy. Naczelny Sąd Administracyjny uznał więc, że istotne jest ponowne rozważenie, czy w świetle dotychczas zgromadzonego w aktach sprawy materiału przeprowadzono w postępowaniu administracyjnym wystarczające dowody nakierowane wprost na ustalenie, że strony umowy dotacji uzewnętrzniły dostatecznie wolę uczynienia składnikiem tej umowy spornego załącznika w takim kształcie, jak to wzięto pod uwagę przy rozstrzyganiu w postępowaniu administracyjnym. Rzeczą Sądu I instancji będzie rozważenie, czy nie zachodziła potrzeba zgromadzenia w postępowaniu administracyjnym dodatkowego materiału dowodowego, np. poprzez dokonanie ustaleń na podstawie wyjaśnień wszystkich osób podpisujących umowę, a w razie potrzeby także z nimi współpracujących, jak również rozważenie istotnej wątpliwości zgłoszonej przez stronę skarżącą, która łączy się z zaakcentowaniem faktu braku zastrzeżeń Województwa Ł. przy kwartalnym (§ 2 umowy) dokonywaniu przez stronę rozliczeń pod względem rzeczowym i finansowym z realizacji zadań i przy uwzględnieniu, że warunkiem przekazania kolejnej transzy dotacji było przedstawienie i przyjęcie rozliczenia poprzednich okresów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji powinien pogłębić ocenę, czy działanie organów nie naruszało art. 80 k. p. a., który podobnie jak art. 191 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 8,poz. 60 ze zm.) umożliwia zaakceptowanie przynależnej organowi administracji publicznej oceny materiału dowodowego tylko wówczas, gdy dokonano jej na podstawie wszystkich dowodów i gdy ocena ta nie budzi żadnych zastrzeżeń z punktu widzenia logiki i doświadczenia życiowego. Ponadto celowe byłoby, aby Sąd I instancji rozważył - wobec posługiwania się w sprawie dla określenia spornego załącznika terminem "załącznik nr 1" oraz zakresu przedmiotowego branego pod uwagę przy rozstrzyganiu w postępowaniu administracyjnym załącznika, czy w tym zakresie zachodzi zgodność z zapisami umowy (tj. ściśle § 1 ust. 1 pkt e umowy i § 1 ust. 1 pkt e aneksu do umowy wiążących załączniki do umowy wprost tylko z kosztami obsługi zadania). Ponadto wyjaśnić należałoby sens § 3 aneksu do umowy, który nadał "załącznikowi do umowy" nr 1, w sytuacji, gdy z mocy wcześniejszych postanowień umownych wprowadzono już termin "załącznik nr 1" i nie posługiwano się określeniem "załącznik do umowy". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Na wstępie zaznaczyć należy, że w myśl art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p. p. s. a.), Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Granice sprawy, o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 p. p. s. a., podlegają zawężeniu do granic, w jakich rozpoznał skargę kasacyjną i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 tej ustawy Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok NSA z 20 września 2006 r. sygn. akt II OSK 1117/05 opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 238489). Przechodząc do zasadniczego nurtu rozważań w niniejszej sprawie podnieść należy, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania ( art. 80 k.p.a.) w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zawarta w powołanym przepisie zasada swobodnej oceny dowodów jest podstawową regułą, która wytycza przebieg postępowania dowodowego. Ocena dowodów jest bowiem domeną wyłącznie organu podatkowego. Należy również podkreślić, że przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p. p. s. a.) należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść orzeczeń. W tej kategorii podstawy uchylenia mieści się brak należytej staranności wykazywany przez organy podatkowe w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozstrzyganiu bez pełnej znajomości jej stanu faktycznego oraz materiału dowodowego zebranego w danej sprawie. Zasada swobodnej oceny dowodów zakłada, iż organ podatkowy nie jest krępowany przy ocenie dowodów kryteriami formalnymi, ma swobodnie oceniać wiarygodność i moc dowodową poszczególnych dowodów, na których oparł swoją decyzję. Aby w ramach owej swobody nie zostały przekroczone granice dowolności, przy ocenie zebranych w sprawie dowodów winien m.in. kierować się prawidłami logiki, zgodnością oceny z prawami nauki i doświadczenia życiowego, traktowania zebranych dowodów jako zjawisk obiektywnych, oceniania dowodów wyłącznie z punktu widzenia ich znaczenia i wartości dla toczącej się sprawy, wszechstronności oceny (wyrok NSA z dnia 20 września 2005 r. sygn. akt FSK 2127/04 opubl. w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 173171). Niezbędne jest jednak uprzednie wyjaśnienie w sposób zupełny i kompletny dla potrzeb rozstrzygnięcia sprawy ( art. 77 § 1 k.p.a.). W tym przypadku organy administracji publicznej nie dopełniły ciążącego na nich obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, naruszając tym samym art. 77 § 1 k.p.a. i dokonały oceny niezupełnego materiału dowodowego, uchybiając zasadzie swobodnej oceny dowodów. W przypadku sporu co do treści umowy winny były bowiem przeprowadzić postępowanie w celu wyjaśnienia faktycznej, rzeczywistej jej treści i woli stron( art. 65 § 1 Kodeksu cywilnego) , nie ograniczając się przy tym do dowodów z dokumentów( przepis art. 75 § 1 k.p.a. nakazuje wszak jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem), zwłaszcza w sytuacji, gdy istniały dwie różne ich wersje i na podstawie innych dowodów z dokumentów nie było możliwe ustalenie w sposób niewątpliwy, która była tą przyjętą przez strony. Zauważyć należy, iż Departament Finansów Urzędu Marszałkowskiego nie potrafił (wobec braku pisma przewodniego) ustalić, czy załącznik do umowy został złożony razem z nią( wynika to z pisma Dyrektora tego Departamentu z dnia 8 listopada 2005 r., kierowanego do Dyrektora Departamentu Kontroli i Skargi znajdującego się w aktach sprawy) . Podnieść też należy, iż Marszałek Województwa zaniechał podpisania załączników do umowy, co również przyczyniło się do powstania wątpliwości co do faktycznej treści umowy o dotację. Konieczne zatem było ustalenie, kto ze strony dotowanej i dotującego brał udział w negacjach umownych, rozważenie dopuszczenia dowodu z przesłuchania tych osób w charakterze świadków czy strony na okoliczność, w jaki sposób ustalano przeznaczenie dotacji i treść załączników. Zauważyć należy, iż organy administracji publicznej, mimo sporu co do rzeczywistej treści umowy i czasu powstania załącznika i preliminarza nie odebrały wyjaśnień nawet od dyrektora biura strony skarżącej, który podpisał obie wersje załącznika nr 1.Wyjaśnienia wymagało też ustalenie, czy załącznik ten w istocie miał precyzować przedmiot dotacji, dokładne jego przeznaczenie, czy też jedynie koszty obsługi zadania, jak sugeruje treść § 1 ust. 1 pkt e umowy i § 1 pkt 1 e aneksu, a także jaki był sens § 3 aneksu do umowy, który nadał "załącznikowi do umowy" nr 1 w sytuacji, gdy z mocy wcześniejszych postanowień umownych wprowadzono już termin "załącznik nr 1" i nie posługiwano się określeniem "załącznik do umowy". Kwestia ta wymagała wyjaśnienia również z tego względu, iż w toku realizacji umowy strona skarżąca składała sprawozdania z jej wykonania, od zatwierdzenia których uzależniona było m.in. wypłata dalszych środków finansowych i sprawozdania te nie były , jak podnosiła dotowana, kwestionowane. Sprawdzić więc należało, kto badał prawidłowość tych rozliczeń, na jakiej podstawie stwierdzał zgodność wydatków z umową( z jakim dokumentem je porównywał) i rozważyć celowość przesłuchania tych osób ( osoby) jako świadków. Zauważyć należy, iż na brak nadzoru nad prawidłowym wykonaniem umowy zwrócono uwagę Dyrektorowi Departamentu Kultury, Edukacji i Sportu dopiero po zakończeniu kontroli ( wynika to z pisma z dnia 26 sierpnia 2004 r., załączonego do akt sprawy). Nie wiadomo też, jak Dyrektor Departamentu Kultury, Edukacji i Sportu odniósł się do tego zarzutu. Mogło to zaś mieć znaczenie dla oceny, która z wersji załącznika nr 1 była wersją przyjętą zgodnie przez obie strony umowy dotacji. Zaznaczyć należy, że strona skarżąca w niniejszej sprawie w toku całego postępowania konsekwentnie zaprzeczała, aby składnikiem umowy o dotację łączącą ją z Województwem Ł. był sporny załącznik w kształcie wziętym pod uwagę przez rozstrzygające w sprawie organy administracji publicznej, wskazując przede wszystkim, że jest on opatrzony jedynie podpisem Dyrektora Biura Federacji A, a nie osób upoważnionych do działania w jej imieniu, które podpisały umowę. Okoliczność, iż ostatecznie w posiadaniu organu I instancji znalazł się załącznik do umowy, z którego treści wywieść można uczynienie preliminarza integralną częścią umowy i że dokument ten został potwierdzony za zgodność z oryginałem przez notariusza, nie można wywodzić, iż dokument ten jest jedynie wiarygodną wersją umowy. Przede wszystkim należy podkreślić, iż notariusz potwierdził przedstawione mu kopie za zgodność z oryginałem przedstawionym mu przez organ administracji publicznej. Nie wyjaśnia to jednak nadal kwestii czasu i okoliczności wejścia przez organ w posiadanie tego dokumentu. Ponadto zauważyć należy, iż notariusz potwierdził jedynie (w zakresie swoich kompetencji) zgodność przedstawionej mu kopii z przedstawionym mu oryginałem i to jego oświadczenie stanowi dowód tego, iż przedstawiono mu dwa dokumenty identyczne w treści( dokument urzędowy), nie stanowi zaś urzędowego potwierdzenia rzeczywistej woli stron. Ponadto także przeciwko dowodowi z dokumentu urzędowego możliwe jest przeprowadzenie dowodów przeciwko jego treści ( art. 76 § 3 k.p.a.). Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy winny zatem przeprowadzić dodatkowe dowody nakierowane wprost na ustalenie, że strony umowy z dnia [...] nr [...] uzewnętrzniły dostatecznie wolę uczynienia składnikiem tej umowy spornego załącznika w takim kształcie, jaki wzięty został przez nie pod uwagę przy rozstrzyganiu w postępowaniu administracyjnym. Dopiero po przeprowadzeniu dowodów, wskazanych wyżej, winny one dokonać ich oceny, wskazując , które z nich uznały za wiarygodne, a którym odmówiły wiary i z jakich przyczyn. Ocena dowodów uwzględniająca tylko część zgromadzonego materiału dowodowego bądź oparta na wadliwie i w sposób niepełny zgromadzonym materiale dowodowym narusza zasadę swobodnej oceny dowodów. Za dowolne należy uznać ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, wadliwie zgromadzonym, czy nie w pełni rozpatrzonym, co ma miejsce w sprawie niniejszej. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (por. wyrok WSA w Poznaniu z 8 listopada 2005 r., sygn. akt I SA/Po 2528/03, opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 189879 czy z wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 czerwca 2005 r. III SA/Wa 562/05, opubl. w Monitorze Podatkowym z 2005,nr 9,s.44). W tym stanie rzeczy, mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. Wstrzymanie wykonania decyzji uzasadnia art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 6 pkt 6 , § 14 ust. 2 pkt 1 lit.a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego działającego z urzędu (Dz.U. nr 163,poz. 1349 ze zm.). A. B.