I SA/Łd 1024/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Janicki Sędziowie: sędzia WSA Bartosz Wojciechowski sędzia NSA Bogusław Klimowicz (spr.) Protokolant Asystent sędziego Maciej Dębski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1) oddala skargę; 2) przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz radcy prawnego M. S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej z urzędu powiększoną o kwotę podatku od towarów i usług liczoną od tej kwoty. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] r. o odmowie umorzenia M. B. należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od października 1995 r. do stycznia 1997 r. i od kwietnia 1997 r. do czerwca 1998 r. w łącznej kwocie 25.950,15 zł oraz z tytułu ubezpieczenia społecznego za zatrudnionych pracowników za okres od listopada 1996 r. do października 1997 r. w łącznej kwocie 18.564,72 zł. W toku postępowania organ ustalił, że skarżąca prowadziła działalność gospodarczą, a zatem zobowiązana była do opłacania składek na ubezpieczenie społeczne własne i za zatrudnianych pracowników. W związku z niedopełnieniem tych obowiązków powstały zobowiązania, które zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.; w skrócie "u.s.u.s.") podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej. W piśmie z [...] r. skarżąca zwróciła się do ZUS z prośbą o umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych składek. Wniosek motywowała trudną sytuacją materialną i zdrowotną. Do pisma dołączyła kserokopię postanowień Komornika Sądowego przy SR w Z, o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, zawiadomień o zajęciu prawa majątkowego stanowiącego wynagrodzenie u dłużnika zajętej wierzytelności będącego pracodawcą oraz kserokopię oświadczenia o stanie rodzinnym, majątku, dochodach i źródłach utrzymania skierowanego do Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W odpowiedzi na wezwanie organu do złożenia dodatkowych dokumentów skarżąca wyjaśniła, że w związku z kradzieżą dokumentów nie mogła przedłożyć PIT za 2007 r. Organ ustalił we własnym zakresie, że z tytułu zatrudnienia w okresie od maja do września 2008 r. strona uzyskała dochody w kwocie 570,00 zł miesięcznie. Wnioskodawczyni pobiera świadczenie rentowe w kwocie 867,64 brutto (w związku z orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności), a po potrąceniu zaliczki na podatek dochodowy (49 zł), składki na ubezpieczenie zdrowotne (78,09 zł) oraz należności wynikających z tytułu egzekucji roszczeń niealimentacyjnych (216,91 zł), do wypłaty otrzymuje 523,64 zł. Potrącenia dokonywane są na podstawie zajęć komornika sądowego. W dniu [...] r. ZUS odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od października 1995 r. do stycznia 1997 r. i od kwietnia 1997 r. do czerwca 1998 r. w łącznej kwocie 25.950,15 zł oraz z tytułu ubezpieczenia społecznego za zatrudnionych pracowników za okres od listopada 1996 r. do października 1997 r. w łącznej kwocie 18.564,72 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że argumenty, które powołała skarżąca nie stanowią, w oparciu o art. 28 ust. 3 u.s.u.s., podstaw do umorzenia zaległości w związku z faktem, że strona osiągnęła dochód z tytułu wynagrodzenia za pracę oraz świadczenia rentowego. W związku z tym uznano, że wnioskodawczyni posiada środki, z których może spłacać zadłużenie. ZUS nie znalazł też podstaw do umorzenia zadłużenia w trybie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.). Zdaniem organu z zebranego materiału nie wynika, by uregulowanie należności mogło pozbawić skarżącą możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, gdyż osiąga ona dochody z dwóch źródeł, a fakt, że nie są one wysokie nie jest wystarczającym powodem do umorzenia zadłużenia. Dodano także, że nawet, gdyby zaległe należności zostały umorzone, to i tak nie poprawiłoby to sytuacji materialnej skarżącej, gdyż z jej poborów dokonywane są potrącenia w kwocie 216,19 zł na rzecz innych wierzycieli. Wskazano też, że koszty związane z opłatami przeznaczonymi na utrzymanie domu i ponoszeniem innych wydatków również nie mogą być podstawą do umorzenia zaległości wobec ZUS. Organ zauważył, że w załączonych oświadczeniach skarżąca nie wykazała innych zaległych zobowiązań, co zdaniem organu może świadczyć o tym, że inne należności reguluje terminowo. Wskazano, że z dokumentów znajdujących się w aktach nie wynika, aby stan zdrowia strony całkowicie uniemożliwiał jej wykonywanie pracy zarobkowej albo by musiała sprawować stałą opiekę nad przewlekle chorym członkiem rodziny. Niezgadzając się z powyższą decyzją M. B. zwróciła się do Prezesa ZUS z prośbą o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku wskazała, że w 1998 r. została nakazem sądowym eksmitowana z lokalu, w którym prowadziła działalność, ponadto została okradziona, co spowodowało straty materialne w towarze i utratę dochodów. Do wniosku załączyła dokumenty dotyczące dochodów (PIT 36, PIT 11, PIT 40A za 2006 r.) oraz stanu zdrowia. Prezes ZUS w uzasadnieniu decyzji utrzymującej w mocy decyzję odmowną stwierdził, że nie było podstaw do umorzenia należności z tytułu składek. Powołując art. 28 ust. 3 oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne wskazał, że należności z tytułu tych składek mogą być umarzane w przypadku ich całkowitej nieściągalności, a pomimo braku ich całkowitej nieściągalności w wyjątkowych przypadkach, gdy zobowiązany wykaże, że nie ma żadnej możliwości wywiązania się ze swych zobowiązań wobec ZUS. Ponadto na podstawie art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz zmianie niektórych innych ustaw należności z tytułu składek mogą być umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności osobom fizycznym, niepodlegajacycm przepisom ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców (Dz. U Nr 155, poz. 1278 ze zm.), jeśli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia. Organ uznał, że w świetle powołanych wyżej przepisów, z uwagi na uzyskiwanie stałych dochodów przez skarżącą z dwóch źródeł, tj. świadczenia rentowego w wysokości 867,64 (po potrąceniach 523,64 zł) oraz wynagrodzenia za pracę w wysokości 570,00 zł brutto, nie zachodzą przesłanki do uwzględnienia wniosku. Organ wyjaśnił, że od 1995 r. ZUS kierował należności do przymusowego dochodzenia do Urzędu Skarbowego w Z. . Postanowieniem z [...] r. Urząd umorzył postępowanie egzekucyjne, gdyż w jego toku nie uzyskałoby się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. W 2002 r. Urząd skierował należności do przymusowego dochodzenia ze świadczenia rentowego. W związku ze zbiegiem egzekucji w 2008 r. przesłane zostały tytuły wykonawcze do Komornika Sądowego przy SR w Z. celem prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia [...] r. Komornik umorzył postępowanie z uwagi na brak majątku, z którego można skutecznie prowadzić egzekucję. We wrześniu 2008 r. należności skierowano do przymusowego dochodzenia z wynagrodzenia za pracę, w wyniku, którego w miesiącach od października do grudnia 2008 r. przekazano po 5,49 zł miesięcznie. Organ ustalił, że w 2006 r. skarżąca osiągnęła dochód w wysokości 12.648,59 zł. Strona nie posiada na utrzymaniu innych osób, a mimo, że z renty dokonywane są potrącenia w wysokości 216,91 zł, to na utrzymanie pozostaje kwota wolna od zajęcia. Organ wziął także pod uwagę podane przez skarżącą koszty utrzymania, które wynoszą ok. 533 zł (czynsz, energia elektryczna, gaz, opał, telefon, wydatki na leki). Pozostałe wydatki skarżącej to około 220 zł i obejmują koszty przejazdów, środków czystości i innych artykułów przemysłowych. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że pomimo trudnej sytuacji materialnej skarżącej brak jest informacji, aby wykazała zaległości wobec innych wierzycieli. Odnosząc się natomiast do problemów zdrowotnych skarżącej stwierdził, że nie mogą one być podstawą do umorzenia zaległych składek, bowiem nie wykluczają one podejmowania aktywności na rynku pracy. Na powyższą decyzję M. B. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł., w której stwierdziła, że jej stan zdrowia pogarsza się, pogłębiają się też kłopoty finansowe. Zarzuciła organowi administracji brak dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz nieuwzględnienie sytuacji, w której się znalazła. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia [...] r. ([...] ) WSA w Ł. oddalił skargę. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej w dniu [...] r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok sądu pierwszej instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania ([...] ). W uzasadnieniu Sąd odwoławczy wskazał, że strona skarżąca była reprezentowana przed WSA przez doradcą podatkowego, ustanowionego w ramach prawa pomocy, który może być pełnomocnikiem jedynie w sprawach dotyczących obowiązków podatkowych. Przedmiot niniejszej sprawy dotyczył odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, a zatem doradca podatkowy nie był uprawniony do występowania przed sądem w charakterze pełnomocnika i nie mógł podejmować czynności procesowych w imieniu skarżącej. Na rozprawie przed WSA w Ł. w dniu [...] r. pełnomocnik skarżącej z urzędu – radca prawny, popierając skargę, oświadczył, że egzekucja ze świadczeń rentowych została zakończona z uwagi na pełne spłacenie kwoty zaległości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, jak również odsetki od tych należności, zasadniczo mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 2 u.s.u.s.). Zgodnie z art. 28 ust. 3 ustawy całkowita nieściągalność, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze, 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej, 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Jednakże w uzasadnionych przypadkach należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, według zasad określonych w rozporządzeniu (art. 28 ust 3a ustawy). Warunkiem niezbędnym (ale nie wystarczającym) jest zaistnienie okoliczności wymienionych w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...]r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365). Zgodnie z tym przepisem, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Decyzje w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek podejmowane są na zasadzie uznania administracyjnego. Z tego też względu kontrola sądowa w tego rodzaju sprawach ma ograniczony zakres. Jeżeli organ poprawnie przeprowadzi postępowanie dowodowe i dokonana przez niego ocena stanu faktycznego jest właściwa, to samo wyprowadzenie wniosku przesądzającego o wyniku sprawy jest zagadnieniem natury słusznościowej, które pozostaje poza zakresem kontroli sądowej. Sąd administracyjny bada bowiem zgodność z prawem, a nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia sprawy w niej zawartego. Z tego też względu kontrola sądowa zmierza jedynie do ustalenia, czy na podstawie określonych przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. B. Adamiak, J. Borkowski – "Kodeks postępowania administracyjnego", Warszawa 2006, s. 505). Odnosząc się natomiast do przesłanek z § 3 ust. 1 rozporządzenia, należy stwierdzić, że przepis ten wymaga od zobowiązanego wykazania, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie uiścić powstałych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Tym samym ciężar udowodnienia zaistnienia przesłanek umorzenia spoczywa na zobowiązanym. Treść przepisu należy odnieść do konkretnej sytuacji tak, aby organ miał podstawy przypuszczać, że zapłata należności (jednorazowa, w ratach lub w drodze egzekucji) stanowić będzie bezpośrednie zagrożenie bytu zobowiązanego i jego rodziny. Nie wystarczy, gdy zobowiązany wskaże na uciążliwości i trudności w zapłacie narosłych należności. W takich przypadkach istnienie uciążliwości i trudności jest oczywiste. Zobowiązany musi liczyć się z koniecznością zapłaty składek, gdyż to należy do jego obowiązku, zaś odstąpienie od realizacji tego obowiązku ma charakter zupełnie wyjątkowy. Przepisy nie wyjaśniają co należy uważać za zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych, o którym stanowi § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, jednakże dokonując wykładni gramatycznej należy przyjąć, że chodzi tu o niezbędne minimum, a nie o coś na przeciętnym, uśrednionym poziomie. W niniejszej sprawie skarżąca otrzymuje stały dochód z dwóch źródeł, wskazany kwotowo w zaskarżonej decyzji. Wprawdzie podjęcie spłaty zaległej należności pogorszy w sposób oczywisty jej sytuację, nie daje to jednak wystarczającej podstawy, aby dług umorzyć. Organ wszak nie przeczy, że sprostanie obciążeniu wymaga znacznego wysiłku, jednakże na obecnym etapie postępowania ocenił, że skarżąca jest w stanie spłacić zadłużenie. Jedną z przesłanek do umorzenia zaległości, określoną w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia jest przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiająca zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Organ prawidłowo ocenił, że wprawdzie stan zdrowia skarżącej nie jest dobry, otrzymuje ona jednak stałe świadczenie rentowe oraz dochód z tytułu umowy o pracę, a zatem sytuacja zdrowotna strony nie jest na tyle zła by uniemożliwiała podjęcie dodatkowego zatrudnienia. Skarżąca nie wykazała również, aby poniosła stratę materialną w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, które spowodowały, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić ją możliwości dalszej egzystencji. Podsumowując Sąd stwierdza, że z treści zaskarżonej decyzji wynika wyraźnie, że organ przeanalizował sytuację życiową i materialną zobowiązanej oraz podjął decyzję mieszczącą się w ramach uznania administracyjnego. Nie dopatrzył się bowiem, aby ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną skarżąca nie była w stanie spłacić przedmiotowych należności. Jednocześnie podkreślić należy, że umorzenie należności jest ulgą, która rodzi najdalej idące konsekwencje, gdyż wiąże się z całkowitą rezygnacją z należności przez organ. Z tej przyczyny może być i jest stosowana jedynie w wyjątkowych przypadkach. Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych przewiduje jednak również inne preferencje w spłacie zadłużenia, między innymi możliwość zawarcia umowy o rozłożenie należności na raty. Wobec powyższego skarżąca może wnioskować o przyznanie tego rodzaju ulgi. Odnosząc się natomiast do dokumentów załączonych do skargi oraz przedłożonych na dalszym etapie postępowania należy wskazać, że sąd administracyjny orzeka w zasadzie na podstawie materiału dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu przed organami administracji. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi). W postępowaniu sądowym nie dokonuje się ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz jedynie ocenia, czy organy administracji państwowej ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym i następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego odpowiadające poczynionym ustaleniom. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd oddalił skargę. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1349). P.Z-C.