I SA/Łd 1034/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Świderska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Wiktor Jarzębowski Sędzia NSA Bogusław Klimowicz Protokolant Asystent sędziego Paweł Pijewski po rozpoznaniu w Łodzi na rozprawie w dniu 2 grudnia 2009 r. przy udziale --- sprawy ze skargi T.M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek za zwłokę należnych od nieopłaconych w terminie składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. I SA/Łd 1034/09 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 23 lutego 2009 r. T. M., jako wspólnik spółki cywilnej PPHU "A", zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w Ł. o umorzenie odsetek i rozłożenie zadłużenia na równe raty. Wnioskodawca wskazał, że do dnia 15 marca zostaną spłacone jego zobowiązania wobec innych firm i pozostaną jedynie zaległe należności ZUS. Ponadto wnioskodawca poinformował, że sytuacja finansowa PPHU "A" s.c. w ostatnim czasie poprawiła się, w związku z czym możliwe jest przystąpienie do spłaty zaległych składek. Pismem z dnia 6 marca 2009 r. organ administracji wezwał stronę do uzupełnienia powyższego wniosku poprzez wskazanie, o jakiego rodzaju pomoc publiczną się ubiega, występując o umorzenie odsetek za zwłokę oraz przedłożenie wszelkich dokumentów potwierdzających otrzymaną pomoc w okresie bieżącego roku kalendarzowego i dwóch poprzedzających go lat, zaś w przypadku nieskorzystania z takiej pomocy – o złożenie stosownego oświadczenia. Ponadto Zakład Ubezpieczeń Społecznych poinformował stronę, że wniosek w sprawie rozłożenia składek na raty będzie rozpatrywany po zakończeniu postępowania w sprawie umorzenia odsetek za zwłokę oraz, że istnieje możliwość rozłożenia całości zadłużenia (należnych składek i odsetek za zwłokę) na raty. Ustosunkowując się do wezwania organu, skarżący w piśmie z dnia 9 marca 2009 r. oświadczył, że w ostatnich latach PPHU "A" s.c. nie korzystała z żadnej pomocy publicznej. Pismem z dnia 17 marca 2009 r. strona została poinformowana o: wszczęciu postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek, konieczności uzupełnienia wniosku o dokumenty potwierdzające okoliczności uzasadniające umorzenie na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 11, póz. 74 ze zm.), dalej: u.s.u.p., przysługującym jej prawie do czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz o konieczności złożenia brakujących dokumentów, w celu prawidłowego ustalenia wysokości zadłużenia. W piśmie tym ponownie zawarto również informację że wniosek w sprawie rozłożenia składek na raty będzie rozpatrywany po zakończeniu postępowania w sprawie umorzenia odsetek za zwłokę oraz, że istnieje możliwość rozłożenia całości zadłużenia (należnych składek i odsetek za zwłokę) na raty. W piśmie, które wpłynęło do organu w dniu 30 marca 2009 r. wnioskodawca uzupełnił informacje o prowadzonej przez niego spółce cywilnej, przedstawiając nieuregulowane zobowiązania, majątek osobisty współwłaścicieli, majątek trwały firmy oraz wysokość dochodów z prowadzonej działalności gospodarczej. Wniosek o umorzenie odsetek i rozłożenie kwoty głównej na raty motywował zaś tym, że pomimo zwiększenia się obrotów spółki, koszty w postaci wynagrodzeń pracowników, podatków, rachunków, zakupu surowców itp., nie pozwalały na spłatę pełnego zadłużenia wraz z odsetkami wobec ZUS. Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. działający z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Zastępca Dyrektora [...] Oddziału w Ł., odmówił umorzenia należności z tytułu składek w postaci odsetek za zwłokę należnych od nieopłaconych w terminie składek na: - ubezpieczenia społeczne - za okres od 10/1999 do 12/1999, od 02/2000 do 04/2000, od 06/2000 do 09/2002, za miesiąc 11/2002, za okres od 04/2004 do 07/2004, od 09/2004 do 05/2005, od 07/2005 do 11/2005, od 02/2006 do 08/2006, od 02/2007 do 12/2007 oraz od 02/2008 do 04/2009 w łącznej wysokości 157.225.00 zł liczonych na dzień 26 lutego 2009 r., - ubezpieczenie zdrowotne - za okres od 07/1999 do 12/1999, od 02/2000 do 04/2000, za miesiąc 06/2000, za okres od 08/2000 do 12/2001, od 04/2004 do 07/2004, od 10/2004 do 12/2004, za miesiąc 07/2007 oraz za okres od 06/2008 do 12/2008 w łącznej wysokości 28.490, 00 zł liczonych na dzień 26 lutego 2009 r., - Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych - za okres od 11/1999 do 12/1999, od 06/2000 do 01/2001, oraz za miesiąc 11/2004 w łącznej wysokości 3.620,00 zł liczonych na dzień 26 lutego 2009 r. Ponadto organ wskazał, że poza wymienionym wyżej zadłużeniem z tytułu należnych odsetek liczonych na dzień 26 lutego 2009 r., skarżący posiada również do uregulowania należności z tytułu nieopłaconych składek na: - ubezpieczenia społeczne - za okres od 10/1999 do 12/1999, od 02/2000 do 04/2000, od 06/2000 do 09/2002, za miesiąc 11/2002, 01/2003, za okres od 04/2004 do 07/2004, od 09/2004 do 05/2005, od 07/2005 do 11/2005, od 02/2006 do 08/2006, za miesiąc 10/2006, za okres od 02/2007 do 12/2007 oraz od 02/2008 do 04/2009 w wysokości 212.592.08 zł oraz dodatkowej opłaty w wysokości 7.870,00 zł, - ubezpieczenie zdrowotne - za okres od 07/1999 do 12/1999, od 02/2000 do 04/2000, za miesiąc 06/2000, za okres od 08/2000 do 12/2001, od 04/2004 do 07/2004, od 10/2004 do 12/2004, za miesiąc 07/2007 oraz za okres od 06/2008 do 04/2009 w wysokości 29.279, 76 zł oraz dodatkowej opłaty w wysokości 1.070,00 zł, - Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych - za okres od 11/1999 do 12/1999, za miesiące 02/2000, 04/2000, za okres od 06/2000 do 01/2001, oraz za miesiąc 11/2004, za okres od 09/2008 do 12/2008, od 02/2009 do 04/2009 w wysokości 2.839,23 zł oraz dodatkowej opłaty w wysokości 280,00 zł i należnych od nich dalszych odsetek za zwłokę oraz kosztów upomnień przedegzekucyjnych w wysokości 334,40 zł. Organ wskazał, że w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia skarżący nie wykazał, że opłacenie odsetek od należności z tytułu nieopłaconych składek w dłuższym okresie pozbawiłoby go możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych i tym samym nie wykazał zaistnienia przesłanki zdefiniowanej w § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), dalej: rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r. Ponadto Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie ma zastosowania przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 2 cyt. rozporządzenia, gdyż strona nie wskazała, że poniosła straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, które mogłoby spowodować, iż nieopłacenie należności z tytułu należnych odsetek mogłoby pozbawić ją możliwości dalszego prowadzenia działalności. W ocenie organu, nie zachodzą również przesłanki do umorzenia należności wynikające z art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. Za brakiem nieściągalności przemawia, zdaniem organu, fakt osiągania przez stronę dochodu z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, nadto – Naczelnik Urzędu Skarbowego Ł.-W., do dochodzenia przez którego zostało skierowane zadłużenie, nie stwierdził całkowitej jego nieściągalności. Od powyższej decyzji podatnik złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku wskazał m. in., że złożenie przez niego wniosku o umorzenie części zobowiązań i rozłożenia na raty pozostałej części jest potwierdzeniem chęci ich uregulowania w miarę aktualnych możliwości finansowych płatnika. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2009 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Pismem z dnia 20 października 2009 r. podatnik wniósł skargę na powyższe rozstrzygnięcie organu administracji, domagając się jego uchylenia. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że pismem z dnia 23 lutego 2009 r. wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o umorzenie odsetek oraz rozłożenie na raty pozostałej należności głównej łącznie. Organ podczas postępowania ograniczył się jedynie do kwestii umorzenia odsetek, bez odniesienia się do pozostałej części wniosku. Ponadto autor skargi zauważył, że organ stwierdził w zaskarżonej decyzji, iż biorąc pod uwagę fakt, że strona wnosiła o rozłożenie na raty należności głównej, należy uznać, że posiada środki finansowe i mogłaby przystąpić do spłaty całego zadłużenia, tym samym powodując niebezpieczeństwo pogorszenia sytuacji zobowiązanego poprzez dalsze jego zadłużanie, bez możliwości spłacenia. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutu nieodniesienia się do całości żądania strony organ wskazał, że przedmiotem rozpatrzenia w niniejszej sprawie był wniosek o umorzenie odsetek od nieopłaconych składek, zaś skarżący pismem z dnia 6 marca 2009 r. oraz z dnia 17 marca 2009 r. został poinformowany, że pozostała część wniosku o rozłożenie składek na raty będzie rozpatrywana po zakończeniu postępowania w sprawie umorzenia odsetek za zwłokę. Ponadto zauważył, że skarżący nie wykazał, że opłacenie należności z tytułu nieopłaconych składek w dłuższym okresie pozbawiłoby go możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. W piśmie z dnia 1 grudnia 2009 r. skarżący ponownie podkreślił, że w postępowaniu będącym obecnie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej domagał się umorzenia odsetek i rozłożenia na raty należności głównej. Zaskarżone rozstrzygnięcie organu administracji dotyczy zaś jedynie części jego zobowiązania wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Przedmiotem rozważań Sądu w niniejszej sprawie była ocena legalności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2009 r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek w postaci odsetek za zwłokę należnych od nieopłaconych w terminie składek. Badając zaskarżoną decyzję pod względem legalności, tj. zgodności z przepisami postępowania administracyjnego oraz przepisami prawa materialnego, na podstawie których została wydana Sąd stwierdził, że została ona podjęta z naruszeniem prawa procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Przede wszystkim zauważyć należy, że organy administracji publicznej, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 104 § 1 i § 2 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., załatwiają sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Na tle przytoczonych uregulowań w doktrynie prawa administracyjnego dokonuje się podziału decyzji administracyjnych na częściowe i całkowite, w zależności od tego, w jaki sposób rozstrzygają sprawę w nawiązaniu do treści wniosku strony (por. Cz. Martysz [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz /do art. 104/ Tom II, Warszawa 2007, s. 26). Rozstrzygnięcie sprawy co do istoty powoduje skutek materialnoprawny, kiedy to rozstrzyga się o obowiązkach lub uprawnieniach konkretnego adresata decyzji administracyjnej. Rozstrzygając o istocie sprawy, organ może uczynić to w części. Powyższe oznacza, że rozstrzyga o części obowiązków lub o części uprawnień, jednakże decyzję częściową organ może wydać tylko, gdy sprawa jest podzielna, tzn. można z niej wyodrębnić części nadające się do rozstrzygnięcia względnie samodzielnego (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s. 493). Dodać należy, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, charakter decyzji częściowej ma tylko taka decyzja, w której w sposób wyraźny podano, iż jest to decyzja częściowa (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt I SA 2126/00 LEX nr 81977). Wydanie decyzji częściowej powoduje bowiem zakończenie sprawy w danej instancji administracyjnej jedynie w zakresie objętym częściowym rozstrzygnięciem. W pozostałym zakresie sprawa przed organem administracji jest nadal zawisła, a organ ma obowiązek dokonać jej odrębnego rozstrzygnięcia. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższe stanowisko. Przenosząc rozważania ogólne na grunt sprawy będącej przedmiotem rozstrzygnięcia należy wskazać, że organ orzekający w przedmiotowej sprawie nie wziął pod uwagę omawianych zasad rozstrzygania indywidualnej sprawy decyzją administracyjną. Skarżący pismem z dnia 23 lutego 2009 r. złożył wniosek zawierający dwa żądania: o umorzenie odsetek i rozłożenie zadłużenia na równe raty, podtrzymując go w toku całego postępowania administracyjnego (zarówno w I, jak i II instancji). Jego intencją bezsprzecznie było zatem zainicjowanie działania ZUS w celu rozstrzygnięcia obu wskazanych kwestii. Treść sentencji decyzji wydanej w I instancji jednoznacznie zaś wskazuje, że organ ograniczył się do orzeczenia jedynie w przedmiocie umorzenia odsetek za zwłokę należnych od nieopłaconych w terminie składek. Tym samym nie odniósł się do całości wniosku strony, pomijając żądanie rozłożenia na raty należności głównej. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostają przy tym informacje zawarte w pismach z dnia 6 marca 2009 r. oraz z dnia 17 marca 2009 r., którymi skarżący został zawiadomiony, że pozostała część wniosku o rozłożenie składek na raty będzie rozpatrywana po zakończeniu postępowania w sprawie umorzenia odsetek za zwłokę. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji administracyjnej, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. W powoływanym akcie prawnym brak jest jednak regulacji pozwalającej na załatwienie sprawy administracyjnej w formie zawiadomienia, czy wezwania. W przypadku wydania decyzji częściowej (art. 104 § 2 k.p.a.) konieczne jest z kolei wyraźne wskazanie tego faktu w treści decyzji (por. H. Knysiak-Molczyk, Uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym, Zakamycze 2004, s. 56), czego organ w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia nie uczynił. Podstawę oceny kompletności rozstrzygnięcia zawartego w decyzji – w przypadku postępowania wszczętego na wniosek strony – stanowi natomiast zakres jej żądania. Mając na uwadze powyższe, a także fakt, że w decyzjach wydanych w obu instancjach brak jest jakiejkolwiek wzmianki w odniesieniu do kwestii rozłożenia na raty należności głównej, stwierdzić należy, że organ wskazanego problemu nie rozstrzygnął. W tej sytuacji zaskarżona decyzja została wydana w sposób wadliwy, z naruszeniem art. 104 § 1 i 2 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni przedstawioną w niniejszym wyroku jej ocenę prawną i rozpozna sprawę w jej granicach wynikających z treści żądania strony. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. M.D.