I SA/Łd 1060/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Z. Kmieciak (spr.), Sędziowie J. Antosik, B. Klimowicz, Protokolant A. Łuczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2004 r. sprawy ze skargi Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego w W. na decyzję Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie 2. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. na rzecz Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego w W. kwotę 10 zł (dziesięć zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego w dniu [...] nr [...] przez wierzyciela – Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny w W. obejmującego opłatę powstałą z tytułu nie zawarcia zgodnie z ogólnymi warunkami ubezpieczeń - obowiązkowej umowy ubezpieczenia OC, wszczęto wobec Pana J. B. postępowanie egzekucyjne. W wyniku czynności egzekucyjnych podjętych w celu dokonania zajęcia wierzytelności zobowiązany w piśmie z dnia [...] (uzupełnionym w dniu [...].) zgłosił zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne, wskazując na nie istnienie obowiązku objętego wystawionym tytułem wykonawczym i wniósł o umorzenie toczącego się postępowania egzekucyjnego. Wobec braku zasadności zgłoszonych zarzutów oraz wniosku wierzyciela o dalsze prowadzenie postępowania egzekucyjnego, postanowieniem z dnia [...] nr [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego w Z. odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego. Na powyższe postanowienie Pan J. B. złożył zażalenie. Po rozpoznaniu zażalenia, Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. postanowieniem z dnia [...] nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. i orzekł o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu zaakcentowano, że organ podatkowy nadając klauzulę o poddaniu tytułu wykonawczego egzekucji, naruszył art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2002r., Nr 110, poz. 968 ze zm.). Zgodnie bowiem z treścią art. 29 powołanej ustawy organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Egzekucję administracyjną stosuje się obowiązków określonych w art. 2 ustawy, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej (art. 3 § 1 ustawy). Zaś zgodnie z art. 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji do obowiązków, które wynikają z decyzji, postanowień lub innych orzeczeń niż określone w art. 3 i art. 3a, stosuje się egzekucję administracyjną tylko wówczas, gdy odrębne ustawy tak stanowią. Podkreślono zatem, że wszczęcie w stosunku do zobowiązanego – J. B. postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego obejmującego obowiązek o charakterze cywilnoprawnym, który nie został skonkretyzowany w akcie administracyjnym, jest niedopuszczalne. W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego strona skarżąca podnosząc zarzut naruszenia art. 2 § 1, art. 3 § 1, art. 29 § 1 i art. 59 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu wskazano, iż obowiązek objęty wystawionym tytułem wykonawczym spełnia wszystkie wymogi określone przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i podlega egzekucji administracyjnej na podstawie art. 90e ust. 2 pkt ustawy z dnia 28 lipca 1990r. o działalności ubezpieczeniowej (Dz.U. z 1991r., Nr 36, poz. 161 ze zm.). Powołując się wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 kwietnia 2000r. sygn. akt K 23/99, OTK 2000/3/89 podkreślono, że objęta tytułem wykonawczym opłata, o której stanowi art. 90e ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej ma charakter publicznoprawny, a relacje pomiędzy osobą zobowiązaną do zawarcia umowy ubezpieczenia a Ubezpieczeniowym Funduszem Gwarancyjnym nie są wyznaczane w oparciu o przepisy prawa cywilnego lecz w oparciu o przepisy prawa administracyjnego, regulującego nierównorzędny stosunek stron. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo podniósł, że pomimo, iż Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny na podstawie art. 52 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej posiada uprawnienie do wystawienia tytułu wykonawczego obejmującego opłatę, o której stanowi art. 90e ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej podlegającą egzekucji administracyjnej, to jednak nie jest organem administracji rządowej ani jednostką samorządu terytorialnego i w związku z tym objęta tytułem należność powinna zostać stwierdzona prawomocnym orzeczeniem sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Należy przede wszystkim należy zauważyć, że przewidziana w art. 90e ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o działalności ubezpieczeniowej, obowiązującej do dnia 31 grudnia 2003 r., opłata z tytułu niedopełnienia obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia, o którym mowa w art. 4 tej ustawy (w rozpatrywanej sprawie – ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych), ma charakter administracyjnoprawny, zaś stosunek między osobą zobowiązaną do wniesienia tej opłaty a Ubezpieczeniowym Funduszem Gwarancyjnym nie ma charakteru cywilnoprawnego; publicznoprawny charakter tego stosunku powoduje istnienie podporządkowania osoby zobowiązanej Funduszowi – tak w wyrokach Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 kwietnia 2000 r., K. 23/99 (OTK nr 3, poz. 89) i z dnia 23 kwietnia 2002 r., K. 2/01 (OTK nr 3, poz. 27). Tak więc, chociaż Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny nie jest organem administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym, to wykonuje zadania z zakresu tej administracji określone w ustawie o działalności ubezpieczeniowej, a dotyczące ustalania i egzekwowania opłat za niedopełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia. Wobec publicznoprawnego charakteru omawianej opłaty, niezasadne jest wyrażone w zaskarżonym postanowieniu stanowisko Dyrektora Izby Skarbowej o konieczności potwierdzenia obowiązku zapłaty tej opłaty orzeczeniem sądowym; droga sądowa w zakresie dochodzenia przez Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny opłaty przewidzianej w art. 90e ustawy o działalności ubezpieczeniowej jest niedopuszczalna. Właśnie administracyjnoprawny charakter tej opłaty był przyczyną uznania przez Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 18 kwietnia 2000 r. przepisu art. 52 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej (w związku z art. 90e ust. 2 pkt 1 tej ustawy) za zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 78 Konstytucji. Stosownie do art. 52 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny ma prawo wystawiania tytułu wykonawczego w rozumieniu przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zakresie opłaty, o której mowa w art. 90e ust. 1, zaś stosownie do art. 90e ust. 2 pkt 1 tej ustawy – należności z tytułu omawianej opłaty podlegają egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji; przepisy te pozostają w związku z art. 2 § 1 pkt 1d ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2002r. nr 110, poz. 968 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2004 r., zgodnie z którym egzekucji administracyjnej podlegają należności pieniężne przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie innych ustaw. Nie ulega zatem wątpliwości, że egzekucja opłaty z tytułu niezawarcia umowy ubezpieczenia obowiązkowego jest dopuszczalna. Przeszkody w tym zakresie nie mogą stanowić niezbyt klarowne przepisy art. 3 § 1 i art. 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, na które powołuje się Dyrektor Izby Skarbowej w zaskarżonym do sądu administracyjnego postanowieniu. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo – w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego – bezpośrednio z przepisu prawa. Natomiast art. 4 tej ustawy stanowi, że do obowiązków, które wynikają z decyzji, postanowień lub innych orzeczeń niż określone w art. 3 i art. 3a, stosuje się egzekucję administracyjną tylko wówczas, gdy odrębne ustawy tak stanowią. Problem tkwi w tym, że przepisy ustawy o działalności ubezpieczeniowej nie przewidują żadnego postępowania jurysdykcyjnego, w którym byłaby wydawana decyzja lub postanowienie konkretyzujące obowiązek z tytułu opłaty przewidzianej w art. 90e ust. 1 tej ustawy. Trzeba jednak zauważyć, że wystawienie tytułu wykonawczego przez Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny jest poprzedzone wezwaniem osoby, która nie dopełniła obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia, do uiszczenia w określonym terminie omawianej opłaty (§ 7 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 1998 r. w sprawie organów uprawnionych i organów obowiązanych do przeprowadzenia kontroli wykonania obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia obowiązkowego oraz trybu ustalania i egzekwowania opłaty za niedopełnienia tego obowiązku – Dz.U. nr 74, poz. 474 ze zm., wydanego na podstawie art. 90e ust. 6 ustawy o działalności ubezpieczeniowej). Wezwanie to w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego sprzed dnia 1 stycznia 2004 r. (np. w wyrokach z dnia 10 grudnia 2001 r., III SA 728/01, z dnia 17 października 2002r., III SA 3419/01, z dnia 28 marca 2003 r., III SA 2590/02 – niepublikowane) jest uważane za inny (niż decyzja administracyjna i postanowienie) akt z zakresu administracji publicznej dotyczący stwierdzenia obowiązku wynikającego z przepisu prawa, przewidziany w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), obowiązującej przed dniem 1 stycznia 2004 r. (obecnie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270), na który przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Jednocześnie wypada zauważyć, że pojęcie "innych orzeczeń" w art. 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zostało użyte w szczególnym znaczeniu. Przepis ten stanowi o innych orzeczeniach niż określone w art. 3 i art. 3a, a w tym ostatnim przepisie (art. 3a) mowa jest wyłącznie o zobowiązaniach wynikających z deklaracji lub zeznań złożonych przez podatnika lub płatnika, ze zgłoszenia celnego złożonego przez zobowiązanego oraz z deklaracji rozliczeniowej złożonej przez płatnika składek na ubezpieczenie społeczne. Próżno w tym przepisie szukać aktów o charakterze zbliżonym do orzeczeń w powszechnie przyjętym znaczeniu, tzn. aktów o charakterze indywidualnym wydawanych przez właściwy organ administracyjny czy sąd. Zatem wymienienie w art. 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym także przepisu art. 3a (dotyczącego deklaracji i zeznań oraz zgłoszeń celnych sporządzanych przez samych zobowiązanych) oznacza, że ustawodawca przez obowiązki, o których mowa w art. 4, rozumiał obowiązki podlegające egzekucji administracyjnej na podstawie odrębnych ustaw wynikające z wszelkich aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, które nie zostały wymienione w art. 3 (czyli nie z decyzji i postanowień właściwych organów albo bezpośrednio z przepisu prawa w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego) i art. 3a (czyli nie z wymienionych w tym przepisie deklaracji, zeznań i zgłoszeń). Oznacza to, że przepis art. 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji obejmuje także obowiązki stwierdzone w aktach lub czynnościach wymienionych w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (obecnie w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), czyli także w wezwaniu Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego do uiszczenia opłaty za niedopełnienie obowiązku zawarcia mowy ubezpieczenia. Niezależnie od tego, uprawniony jest także pogląd, że wobec administracyjnoprawnego charakteru tej opłaty i wyraźnego upoważnienia w ustawie o działalności ubezpieczeniowej (art. 52 ust. 2) Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego do wystawiania tytułów wykonawczych w tym zakresie, przepisy tej ustawy przewidują rozwiązanie szczególne w stosunku do unormowań zawartych w art. 3 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, polegające na stosowaniu egzekucji administracyjnej do obowiązku w postaci uiszczenia opłaty za niedopełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia bez konieczności uprzedniego wydania decyzji, postanowienia lub innego orzeczenia, a jedynie skonkretyzowanego w wezwaniu Funduszu skierowanym do zobowiązanego. Wobec tego, należy uznać, że było dopuszczalne prowadzenie egzekucji administracyjnej na podstawie wymienionego tytułu wykonawczego z dnia [...] obejmującego opłatę za niedopełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia, a tym samym niezasadne było umorzenie prowadzonego na podstawie tego tytułu postępowania egzekucyjnego z przyczyny przewidzianej w art. 59 § 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przeciwne stanowisko powodowałoby sytuację, w której powołane przepisy art. 52 ust. 2 i art. 90e ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej byłyby jedynie martwą literą, a nie można stosować wykładni, która powodowałaby zbędność określonych regulacji, stan swoistej "pustki prawnej". Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska zaprezentowanego w powołanym przez Dyrektora Izby Skarbowej w odpowiedzi na skargę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2003 r., I SA/Łd 1547/01. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ oraz art. 200 i 209 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DzU nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.