I SA/Łd 1146/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiktor Jarzębowski Sędziowie Sędzia NSA Paweł Janicki (spr.) Sędzia WSA Bożena Kasprzak Protokolant Asystent sędziego Paweł Pijewski po rozpoznaniu w Łodzi na rozprawie w dniu 4 lutego 2010 r. przy udziale --- sprawy ze skargi M. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne należnych za osobę współpracującą oraz zatrudnionych pracowników, składek na ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i FGŚP 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz strony skarżącej kwotę 240,- (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 20 marca 2009 r. M.K. wystąpiła z wnioskiem o umorzenie należnych za okres od 1 czerwca 2002 r. do 31 stycznia 2006 r. składek na ubezpieczenia społeczne w wysokości 105.170,42 zł, ubezpieczenie zdrowotne w wysokości 23.151,52 zł oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w kwocie 7.675,74 zł wraz z odsetkami za zwłokę oraz dodatkową opłatą, ewentualnie – o rozłożenie ww. należności na raty. We wniosku wskazała, że zostały spełnione przesłanki umorzenia z art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2007 r., nr 11, poz. 74 ze zmianami, zwanej dalej "ustawą o sus"), ponieważ postępowanie egzekucyjne prowadzone przeciwko niej przez komornika sądowego, zostało umorzone z uwagi na brak majątku, z którego można prowadzić skuteczną egzekucję. Pismem z dnia 1 czerwca 2009 r. strona uzupełniając swoje żądanie wniosła o umorzenie: - składek na ubezpieczenie społeczne za styczeń 2003 r. oraz za okres od kwietnia 2004 r. do października 2006 r. w kwocie 108.211,38 zł wraz z odsetkami, kosztami upomnień i dodatkową opłatą, - składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od maja 2004 r. do października 2006 r. w kwocie 26.033,68 zł wraz z odsetkami i dodatkową opłatą, - składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od maja do października 2004 r., za grudzień 2004 r., za okres od lutego 2005 r. do lutego 2006 r. oraz od kwietnia do października 2006 r. w kwocie 6.957,11 zł z odsetkami i dodatkową opłatą. Po rozpoznaniu powyższego wniosku Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał w dniu [...] dwie decyzje. Pierwszą z nich [...], na podstawie art. 28 ust. 3 pkt 5 i ust. 4 oraz art. 32 ustawy o sus, odmówił umorzenia: 1. składek na ubezpieczenie społeczne należnych za osobę współpracującą oraz zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika za marzec 2003 r., oraz okres od kwietnia 2004 r. do października 2006 r. w kwocie 60.273,91 zł oraz odsetek od tych składek, kosztów upomnień i dodatkowej; 2. składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od maja 2004 do października 2006 r. w kwocie 9.561,72 zł, naliczonych odsetek i dodatkowej opłaty; 3. składek na FP i FGŚP za okres od maja do października 2004 r., za grudzień 2004 r., za okres od lutego 2005 r. do lutego 2006 r. oraz od kwietnia do października 2006 r. w kwocie 6.957,11 zł wraz z odsetkami i dodatkową opłatą; 4. odsetek za zwłokę od nieopłaconych składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonego. Organ administracji przyznał, że spełniona została przesłanka całkowitej nieściągalności świadczeń na rzecz Zakładu, o której mowa w art. 28 ust. 2 ustawy o sus. Pomimo tego, powołując się na uznanie administracyjne, nie umorzył jednak należności strony. Wskazał m.in. że dłużniczka uzyskuje stałe dochody i pomimo braku możliwości prowadzenia egzekucji z wynagrodzenia za pracę, może dokonywać dobrowolnych wpłat tytułem spłaty zadłużenia wobec ZUS. Drugą decyzją [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych rozstrzygając o wniosku strony w zakresie umorzenia zadłużenia z tytułu nieuregulowanych składek na ubezpieczenia społeczne za okres od kwietnia 2004 r. do lutego 2006 r. oraz od kwietnia do października 2006 r. oraz zdrowotne za okres od maja 2004 r. do lutego 2006 r. oraz od kwietnia do października 2006 r. w części finansowanej przez ubezpieczonych, umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu wskazał na treść art. 30 ustawy o sus, który w stosunku do należności finansowanych przez ubezpieczonych wyklucza zastosowanie przepisów o ulgach i umorzeniach. Decyzja ta nie była kwestionowana przez wnioskodawczynię. W dniu 9 lipca 2009 r. M.K. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją ZUS [...]. W uzasadnieniu podniosła zarzut naruszenia art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 28 ust. 1-2 i 3 pkt 5 ustawy o sus oraz art. 107 § 1 i 3 kpa w zw. z art. 123 ustawy o sus i wniosła o uchylenie przedmiotowej decyzji i umorzenie w całości objętych wnioskiem należności z tytułu składek finansowanych przez płatnika. Decyzją z dnia [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję ZUS z [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał m.in., że przy podejmowaniu swego rozstrzygnięcia wziął pod uwagę możliwości uzyskiwania dochodów przez wnioskodawczynię i jej rodzinę, a także to, że strona nie wykazywała żadnego zainteresowania w zakresie spłaty zadłużenia np. w systemie ratalnym. Podkreślił za organem pierwszej instancji, że umorzenie należności wobec ZUS, jest uprawnieniem a nie obowiązkiem Zakładu. W skardze na tę decyzję pełnomocnik M.K., wnosząc o uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia i zasądzenie kosztów postępowania, podniósł zarzut naruszenia: 1. art. 107 § 1 i 3 kpa w zw. z art. 123 ustawy o sus przez sporządzenie niepełnego uzasadnienia prawnego tj. przytoczenie samych przepisów ustawy bez wyjaśnienia sposobu ich rozumienia przez organ, oraz z pominięciem przyczyn podjętej decyzji, 2. art. 11 kpa w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 123 ustawy o sus przez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący przesłanek rozstrzygnięcia, a w szczególności ogólnikowe powołanie się na uznanie administracyjne, bez uzasadnienia jego zastosowania w konkretnej sytuacji skarżącej, 3. art. 6 kpa w zw. z art. 123 ustawy o sus przez naruszenie zasady praworządności polegające na niezastosowaniu przepisu art. 28 ustawy o sus, w sytuacji kiedy zostały spełnione przesłanki do jego zastosowania a mianowicie stwierdzona została przez właściwy organ całkowita nieściągalność należności skarżącej, 4. art. 7 kpa w zw. z art. 80 kpa w zw. z art. 123 ustawy o sus przez bezpodstawne przyznanie roli nadrzędnej interesowi społecznemu nad interesem indywidualnym, pomimo iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazywał, że skarżąca wykazała istnienie interesu indywidualnego, 5. art. 8 kpa w zw. z art. 123 ustawy o sus przez prowadzenie postępowania w sposób budzący wątpliwości co do bezstronności organu, w szczególności przez niewskazanie przesłanek, które uzasadniałyby wydanie rozstrzygnięcia na niekorzyść skarżącej i nieustosunkowanie się do przesłanek, które wskazała skarżąca, a które uzasadniały wydanie pozytywnej decyzji w sprawie. Ponadto, pełnomocnik strony zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: 1. art. 28 ust. 1-2 i ust. 3 pkt 5 ustawy o sus w zw. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy o sus przez błędne ich zastosowanie i odmowę umorzenia należności z tytułu składek w sytuacji gdy spełnione zostały przesłanki do umorzenia tych należności, 2. art. 28 ust. 1 i ust. 3a ustawy o sus, poprzez jego pominięcie przy rozpatrywaniu sprawy, pomimo, iż Organ miał obowiązek rozpatrzyć, czy zachodzi uzasadniony przypadek do umorzenia składek, jeżeli przyjął iż nie zachodzi jeden z przypadków określonych w art. 28 ust. 2, w zw. z ust. 3 ustawy o sus. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Badając kwestionowaną decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych pod względem legalności, tj. zgodności z przepisami postępowania administracyjnego oraz przepisami prawa materialnego, na podstawie których została wydana, sąd stwierdził, że została ona podjęta z naruszeniem prawa procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Przede wszystkim zauważyć należy, że organy administracji publicznej, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 104 § 1 i § 2 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., załatwiają sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Na tle przytoczonych uregulowań w doktrynie prawa administracyjnego dokonuje się podziału decyzji administracyjnych na częściowe i całkowite, w zależności od tego, w jaki sposób rozstrzygają sprawę w nawiązaniu do treści wniosku strony (por. Cz. Martysz [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz /do art. 104/ Tom II, Warszawa 2007, s. 26). Rozstrzygnięcie sprawy co do istoty powoduje skutek materialnoprawny, kiedy rozstrzyga się o obowiązkach lub uprawnieniach konkretnego adresata decyzji administracyjnej. Rozstrzygając o istocie sprawy, organ może uczynić to w części. Powyższe oznacza, że rozstrzyga o części obowiązków lub o części uprawnień, jednakże decyzję częściową organ może wydać tylko, gdy sprawa jest podzielna, tzn. można z niej wyodrębnić części nadające się do rozstrzygnięcia względnie samodzielnego (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s. 493). Dodać należy, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, charakter decyzji częściowej ma tylko taka decyzja, w której w sposób wyraźny podano, iż jest to decyzja częściowa (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt I SA 2126/00 LEX nr 81977). Wydanie decyzji częściowej powoduje bowiem zakończenie sprawy w danej instancji administracyjnej jedynie w zakresie objętym częściowym rozstrzygnięciem. W pozostałym zakresie sprawa przed organem administracji jest nadal zawisła, a organ ma obowiązek dokonać jej odrębnego rozstrzygnięcia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy będącej przedmiotem rozstrzygnięcia należy wskazać, że organ orzekający nie wziął pod uwagę omawianych zasad rozstrzygania indywidualnej sprawy decyzją administracyjną. Nie dostrzegł bowiem, że we wniosku z dnia 20 marca 2009 r., inicjującym postępowanie administracyjne, strona wystąpiła w istocie z dwoma żądaniami tj. po pierwsze wniosła o umorzenie szczegółowo wskazanych należności, i po drugie wystąpiła z ewentualnym żądaniem rozłożenia tych należności na raty. Wniosek strony został wprawdzie zatytułowany "wniosek o umorzenie składek", jednak jego treść nie pozostawia żadnych wątpliwości, że obejmował on również wyżej wskazane alternatywne żądanie. Zakresu wniosku strony nie zmieniło pismo wyjaśniające z dnia 1 czerwca 2009 r., w którym sprecyzowano jedynie jakich należności dotyczyć miało postępowanie w sprawie. Pismo to zresztą zostało określone przez samą stronę jako "uzupełnienie wniosku o umorzenie składek", czyli odnosiło się wprost do pierwotnego żądania, i tak należało je potraktować. Tymczasem w toku całego postępowania administracyjnego, zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji, ograniczyły swoje rozważania, jak również rozstrzygnięcia, włącznie do pierwszego żądania, pomijając intencje wnioskodawcy, który bezsprzecznie oczekiwał rozstrzygnięcia obu kwestii. Tym samym organy orzekające pomijając żądanie rozłożenia na raty należności objętych wnioskiem, nie odniosły się do całości żądania strony. Błędne było również nieuwzględnienie przez organ odwoławczy faktu, iż z treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji nie można wysnuć wniosku, że decyzja ta dotyczyła jedynie części żądania strony. Tymczasem, zdaniem sądu, w przypadku wydania decyzji częściowej (art. 104 § 2 k.p.a.) konieczne jest wyraźne wskazanie tego faktu w treści decyzji (por. również H. Knysiak-Molczyk, Uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym, Zakamycze 2004, s. 56). Brak określenia granic rozstrzygnięcia uniemożliwia stronie postępowania, a w dalszej kolejności organowi odwoławczemu i sądom, dokonanie oceny kompletności rozstrzygnięcia zawartego w takiej decyzji. W przypadku zaś postępowania wszczętego na wniosek strony rozstrzygnięcie organu administracji winno co do zasady obejmować pełny zakres żądania. Rozstrzygnięcie częściowe, jako wyjątek od tej zasady, winno być zatem skonstruowane w taki sposób, by nie było żadnych wątpliwości co do jego zakresu. Reasumując, skoro Prezes ZUS nie rozstrzygnął w niniejszej sprawie o całości żądania strony skarżącej (tj. nie rozstrzygnął wniosku o rozłożenie na raty posiadanych przez nią zaległości), jak również nie wskazał tego faktu w treści wydanego rozstrzygnięcia, zaskarżona decyzja została wydana w sposób wadliwy, z naruszeniem art. 104 § 1 i 2 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni przedstawioną w niniejszym wyroku ocenę prawną i rozpozna sprawę w granicach wynikających z treści żądania strony. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sąd orzekł w oparciu o art. 200 i 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. P.Pij.