I SA/Łd 1163/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący P. Kiss (spr.), Sędzia NSA : P. Janicki, Asesor WSA : C. Koziński, Protokolant J. Wegner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2005 roku sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty targowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wójt Gminy R. decyzją z dnia [...], wydaną z powołaniem się na przepisy art. 21 par.1 pkt 1, par.3 – 4 i art.207 ustawy z dn.29.08.1997r. Ordynacja podatkowa /Dz.U. nr 137, poz.926 ze zm./, art.15 i art. 19 pkt 1 i 2 ustawy z dn.12.01.1991r. o podatkach i opłatach lokalnych /t.j. Dz.U. z 2002r. nr 9, poz.84 ze zm./ oraz uchwały Rady Gminy R. z dn.30.12.2003r. Nr XVI/146/2003 w sprawie ustalenia stawki opłaty skarbowej na terenie targowiska określił dla J. L., prowadzącej firmę A wysokość zobowiązania podatkowego w opłacie targowej za okres 27 dni maja 2004r. w ogólnej wysokości 180 zł /stawka dzienna 0,30 zł za m2/. W motywach decyzji podano, że zgodnie z ustalonym i niekwestionowanym stanem faktycznym strona prowadziła w wskazanych dniach maja 2004r. sprzedaż towarów na stoisku handlowym [...] o powierzchni 20 m2, znajdującym się w hali Centrum Handlowego B, który to budynek zdaniem organu stanowi targowisko w rozumieniu przepisów art. 15 ust.1 i ust. 2a ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. W złożonym odwołaniu od powyższej decyzji strona podniosła, że została ona wydana bez wskazania podstawy prawnej. Według strony zaskarżona decyzja została wydana na podstawie uchwały Rady Gminy w R. nr XVI/148/2003 z dn.30.12.2003r. w sprawie rozszerzenia lokalizacji targowiska w R., która stanowiła nowelizację nieistniejącej uchwały nr 29/93 z dn.28.04.1993r., w związku z czym tego rodzaju uchwała nie mogła stanowić prawidłowej podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji podzielając stanowisko Wójta Gminy R. o obowiązku zapłaty przez stronę ustalonej opłaty targowej. Organ odwoławczy podniósł, że stosownie do treści art. 15 ust.2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, targowiskami są wszelkie miejsca, w których jest prowadzony handel z zastrzeżeniem ust.2a tego artykułu, zgodnie z którym opłacie targowej nie podlega sprzedaż dokonywana w budynkach lub w częściach budynków, z wyjątkiem targowisk pod dachem oraz hal używanych do targów, aukcji i wystaw. Według organu Centrum Handlowe B w R. jest targowiskiem, w związku z czym podatniczka, prowadząca w budynku Centrum na stoisku handlowym sprzedaż towarów jest zobowiązana do uiszczania odpowiedniej opłaty targowej, określonej w uchwale Rady Gminy R. nr XVI/146/2003 z dn.30.12.2003r. w sprawie ustalenia stawki opłaty targowej na terenie targowiska. W skierowanej do sądu administracyjnego skardze J. L. wnosząc o "unieważnienie" decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego podniosła, iż Centrum Handlowe B w R., w którym prowadzi swoją działalność handlową nie jest "targowiskiem pod dachem" ani "halą używaną do targów, aukcji i wystaw" w rozumieniu art.15 ust. 2a ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. W powyższym zakresie skarżąca powołała się na okoliczność, iż wymienione Centrum zgodnie z Klasyfikacją Środków Trwałych dla celów statystycznych /Dz.U. z 1999r. nr 112, poz.1317/ zalicza się do grupy I, podgrupy 10, pozycja 10 "centra handlowe", a więc nie może zostać uznane za targowisko. Skarżąca podniosła również, że uchwała Rady Gminy w R. z dn.30.12.2003r. Nr XVI/148/2003 w sprawie rozszerzenia lokalizacji targowiska w R. zawiera poważne błędy formalno-prawne odnośnie oznaczenia miejsca położenia budynku Centrum Handlowego B oraz wielkości gruntów pod tym budynkiem, które to wady powodują, iż powyższa uchwała nie może stanowić podstawy prawnej do wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy w R.. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało w całości swoje stanowisko i argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. W obszernym piśmie procesowym z dn.21.01.2005r. organ drugiej instancji dodatkowo przedstawił argumentację uzasadniającą stanowisko organów podatkowych. Stwierdzono, że opłatę targową uiszczają wszystkie podmioty dokonujące sprzedaży towarów na targowisku, którym są wszelkie miejsca, w których jest prowadzony handel. Według organu hala Centrum Handlowego B, w którym skarżąca dokonywała sprzedaży towarów stanowi niewątpliwie "halę używaną do targów" w rozumieniu art.15 ust.2a ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Podniesiono również, że Wojewoda [...] w decyzji nr [...] z dn.[...] po rozpatrzeniu odwołania S.A. B od decyzji Starosty Powiatu [...] Wschodniego umarzającej postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania hali magazynu roślin stwierdził, że przedmiotowy obiekt zarówno w dacie złożenia wniosku jak i obecnie był użytkowany jako hala handlowa. Rozpatrując sprawę Wojewódzki Sad Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje; Zaskarżona decyzja organu orzekającego drugiej instancji podlega uchyleniu, natomiast według oceny Sądu brak jest dostatecznych podstaw do stwierdzenia jej nieważności, które to żądanie zostało zawarte w skardze. Występujący w rozpoznawanej sprawie spór dotyczy prawidłowej wykładni i zastosowania przepisów art. 15 ustawy z dn.12.01.1991r. o podatkach i opłatach lokalnych /t.j. Dz.U. z 2002r. nr 9, poz.84 ze zm./ w brzmieniu obowiązującym w 2004r., a w szczególności sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy prowadzona przez skarżącą w miesiącu maju 2004r. na stoisku oznaczonym nr [...] w Centrum Handlowym B w R. działalność handlowa była wykonywana na "targowisku pod dachem" lub w "hali używanej do targów, aukcji i wystaw" w rozumieniu ust. 2a wymienionego artykułu. Z analizy przepisów art. 15 ust. 1 – 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, dotyczących opłaty targowej wynikają następujące wnioski : - podmiotami opłaty targowej są osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nie mające osobowości prawnej, które dokonują sprzedaży na targowiskach, - targowiskiem jest każde miejsce, w którym jest prowadzony handel, w zasadzie z wyłączeniem sprzedaży dokonywanej w budynkach lub ich częściach, - opłacie targowej podlega sprzedaż dokonywana w budynkach lub ich częściach, ale tylko wówczas, gdy stanowią one targowiska pod dachem lub hale używane do targów, aukcji i wystaw / ust.2a /. Należy także zauważyć, iż stosownie do art.16 omawianej ustawy od opłaty targowej są zwolnione podmioty dokonujące sprzedaży na targowisku, które są podatnikami podatku od nieruchomości w związku z przedmiotami opodatkowania położonymi na targowisku. Według oceny Sądu, organy orzekające w toku dotychczasowego postępowania podatkowego oraz w wydanych decyzjach nie wskazały wystarczającej podstawy prawnej oraz uzasadnienia faktycznego do uznania prawidłowości zajętego stanowiska, iż Centrum Handlowe B, w którym skarżąca prowadziła swoją działalność handlową w okresie maja 2004r. stanowiło targowisku pod dachem lub halę używaną do targów, aukcji i wystaw. W szczególności organy orzekające nie wskazały żadnych kryteriów ani też nawet ustaleń faktycznych, na podstawie których zakwalifikowały przedmiotowy budynek B do grupy budynków lub ich części, wymienionych w art.15 ust.2a omawianej ustawy. Samo ogólne, arbitralne stwierdzenie organów podatkowych, iż przedmiotowy budynek jest halą targową lub targowiskiem pod dachem nie może w przypadku sporu odnośnie tych okoliczności, stanowić wystarczającej podstawy do uznania prawidłowości takiego stanowiska. Należy w tym miejscu zauważyć, że określenia rodzajów budynków zawarte w art.15 ust.2a cyt. ustawy występują także w załącznikach do wydanych na podstawie art.40 ust.2 ustawy z dn.29.06.1995r. o statystyce publicznej /Dz.U. nr 88, poz.439 ze zm./ dwu rozporządzeń Rady Ministrów z dn.30.12.1999r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych /Dz.U. nr 112, poz. 1316 ze zm./ oraz w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych /Dz.U. nr 112, poz.1317 ze zm./. W powyższych aktach prawnych w klasie budynków handlowo-usługowych wyszczególniono odrębnie m.in. centra handlowe, domy towarowe, samodzielne sklepy i butiki, hale używane do targów, aukcji i wystaw oraz targowiska pod dachem. Mając na uwadze, iż w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych, pojęcia użyte w art.15 ust.2a nie zostały bliżej zdefiniowane, a jednocześnie występują one w obowiązujących wcześniejszych przepisach służących klasyfikowaniu obiektów budowlanych do celów statystycznych należy przyjąć, iż odpowiednie zaliczenie danego budynku do odpowiedniego rodzaju powinno zostać dokonane przy uwzględnieniu wszelkich zasad i kryteriów, mogących mieć wpływ na dokonanie właściwej klasyfikacji przedmiotowego budynku, nazwanego Centrum Handlowe B w R.. Jest również sprawą oczywistą, iż nadana budynkowi nazwa nie może automatycznie powodować uznania, że należy zaliczyć go do grupy budynków stanowiących "centra handlowe", a nie do "targowisk pod dachem" lub "hal używanych do targów, aukcji i wystaw". Dokonanie powyższego rozróżnienia i określenia właściwego rodzaju budynku wymaga w szczególności ustalenia funkcji budynku i charakteru prowadzonej w nim działalności gospodarczej. Zdaniem Sądu do właściwego określenia, czy przedmiotowy budynek jest targowiskiem pod dachem lub halą używana do targów, aukcji i wystaw istotne znaczenie ma ustalenie sposobu i charakteru prowadzonej w tym budynku sprzedaży towarów. Należy uznać, że cechą charakterystyczną handlu na targowisku pod dachem lub hali targowej - w odróżnieniu od sprzedaży w sklepach i butikach – jest w szczególności prowadzenie sprzedaży na stoiskach bez posiadania stałego zaplecza, magazynu towarów, możliwości ich ekspozycji na tzw. wystawie, a także to, że tego rodzaju handel nie musi odbywać się w sposób ciągły, w ustalonym z góry czasie. Dla określenia funkcji budynku podstawowe znaczenie powinny mieć dane zawarte w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu łącznie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzji w sprawie pozwolenia na budowę i ewentualnie ustalone zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części. Na podstawie analizy wydanych w sprawie decyzji oraz załączonych akt administracyjnych należy stwierdzić, że organy orzekające obu instancji w zasadzie nie przeprowadziły żadnego postępowania wyjaśniającego oraz ustaleń dotyczących bliższego określenia charakteru i sposobu prowadzenia przez skarżącą działalności handlowej w rozpatrywanym okresie maja 2004r. W zakończeniu należy także ustosunkować się do występującej w rozpoznawanej sprawie istotnej kwestii związanej z powołaniem się obu stron postępowania na odpowiednie uchwały Rady Gminy w R.. W powyższym zakresie należy stwierdzić, że zgodnie z powszechnie przyjmowanym poglądem doktryny i orzecznictwa sądowego uchwały rady gminy, wydane w granicach przysługującego temu organowi upoważnienia ustawowego oraz prawidłowo opublikowane są aktami prawa miejscowego i stanowią źródło powszechnie obowiązującego na terenie gminy prawa w rozumieniu art.87 ust.2 Konstytucji RP / por. m.in. wyrok NSA z dn.28.02.2003r. sygn. akt I S.A./Lu 882/02. opubl. W Fin. Kom. 2003/4/53 lub wyrok NSA z dn.5.04. 2002r. sygn. akt I S.A. 2160/01 – Lex nr 81765/. Należy również uznać, że prawidłowo wydane uchwały rady gminy, z których bezpośrednio wynikają określone skutki podatkowe, wiążą organy podatkowe oraz sąd administracyjny orzekający w sprawie podatkowej i mogą one zostać jedynie zaskarżone w trybie określonym przepisami ustawy z dn.08.03.1990r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. z 2001r. nr 142, poz.1591 ze zm./, a w szczególności na podstawie art. 101 ust.1 wymienionej ustawy przez każdego, czyjego interes prawny lub uprawnienie naruszają lub może zostać stwierdzona ich nieważność przez organ nadzoru /wojewodę/ na podstawie art.91 cyt. ustawy. Jednakże w przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, że powołana przez organy podatkowe obu instancji uchwała Rady Gminy w R. nr XVI/146/2003 nie może mieć rozstrzygającego znaczenia w tej sprawie, albowiem dotyczy ona wyłącznie kwestii ustalenia wysokości opłaty targowej na terenie gminy, natomiast załączona do akt uchwała nr XXI/188/2004 w przedmiocie rozszerzenia lokalizacji targowiska w R., dotycząca zmiany uchwały nr 21/93 z dn.28.04.1993r. została wydana w dniu 3 czerwca 2004r., a więc nie może mieć zastosowania do rozpatrywanego okresu maja 2004r. Ponadto w odniesieniu do tej ostatniej uchwały mogą istnieć wątpliwości, czy wskazane w niej budynki obejmują również przedmiotowy budynek Centrum Handlowego B, w którym skarżąca prowadziła swoją działalność handlową, a także, czy została ona wydana w granicach upoważnienia ustawowego Rady Gminy oraz czy została prawidłowo opublikowana /w sposób umożliwiający zapoznanie się z nią zainteresowanych kupców/ i czy ewentualnie nie została zaskarżona w trybie przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Należy także zauważyć, że skarżąca w swojej skardze wymieniła jeszcze inną uchwałą Rady Gminy w R. z dn.30.12.2003r. nr XVI/148/2003 w sprawie rozszerzenia lokalizacji targowiska w R., zawierającej zdaniem skarżącej liczne błędy formalno-prawne, powodujące brak możliwości jej zastosowania, jednakże należy stwierdzić, iż powyższa uchwała nie została w ogóle powołana w tej sprawie przez organy orzekające. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie przepisów art.145 par.1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 i art.200 ustawy z dn.30.08.2002r.- prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm./ orzekł, jak w sentencji.