I SA/Łd 1166/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Bogusław Klimowicz, Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Kiss (spr.), Asesor WSA Cezary Koziński, Protokolant : asystent sędziego Marek Pilc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2005 roku sprawy ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie opłaty targowej za wskazane dni maja 2004 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz strony skarżącej kwotę 160 (sto sześćdziesiąt) zł z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wójt Gminy R. decyzją z dnia [...], wydaną z powołaniem się na przepisy art. 21 par.1 pkt 1, par.3 – 4 i art.207 ustawy z dn.29.08.1997r. Ordynacja podatkowa /Dz.U. nr 137, poz.926 ze zm./, art.15 i art. 19 pkt 1 i 2 ustawy z dn.12.01.1991r. o podatkach i opłatach lokalnych /t.j. Dz.U. z 2002r. nr 9, poz.84 ze zm./ oraz uchwały Rady Gminy R. z dn.30.12.2003r. Nr XVI/146/2003 w sprawie ustalenia stawki opłaty skarbowej na terenie targowiska określił dla E. M. wysokość zobowiązania podatkowego w opłacie targowej za okres 30 dni maja 2004r. w ogólnej wysokości 270 zł /stawka dzienna 0,30 zł za m2/. W motywach decyzji podano, że zgodnie z ustalonym i niekwestionowanym stanem faktycznym E. M. prowadziła w wskazanych dniach maja 2004r. sprzedaż towarów na stoisku handlowym [...] o powierzchni 30 m2, znajdującym się w hali Centrum Handlowym "A", który to budynek zdaniem organu stanowi targowisko w rozumieniu przepisów art. 15 ust.1 i ust. 2a ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. W złożonym odwołaniu od powyższej decyzji strona wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania podatkowego podniosła, że podstawa prawna zaskarżonej decyzji została sformułowana w sposób niejasny. Według strony dokonany wymiar opłaty targowej jest niezgodny z przepisami prawa, albowiem prowadzi ona działalność handlową w Centrum Handlowym "A", które nie jest targowiskiem. Dodatkowo strona podniosła, iż na wniosek wielu kupców, prowadzących swoja działalność w Centrum Handlowym Rzecznik Praw Obywatelskich prowadzi postępowanie wyjaśniające dotyczące postępowania Wójta Gminy R. w zakresie naliczania przedmiotowej opłaty targowej, a także sąd administracyjny w wyniku skargi kupców wydał szereg wyroków uchylających decyzje organów podatkowych w tego rodzaju sprawach. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji Wójta Gminy R. podniósł, że stosownie do treści art. 15 ust.2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, targowiskami są wszelkie miejsca, w których jest prowadzony handel z zastrzeżeniem ust.2a tego artykułu, zgodnie z którym opłacie targowej nie podlega sprzedaż dokonywana w budynkach lub w częściach budynków, z wyjątkiem targowisk pod dachem oraz hal używanych do targów, aukcji i wystaw. Według organu Centrum Handlowe "A" w R. jest targowiskiem pod dachem, w związku z czym podatniczka, prowadząca w budynku Centrum na stoisku handlowym [...] o powierzchni 30 m2 sprzedaż towarów jest zobowiązana do uiszczania odpowiedniej opłaty targowej, określonej w uchwale Rady Gminy R. nr XVI/146/2003 z dn.30.12.2003r. w sprawie ustalenia stawki opłaty targowej na terenie targowiska uzupełnionej uchwałą nr XXI/188/2004 w sprawie rozszerzenia lokalizacji targowiska w R.. W skierowanej do sądu administracyjnego skardze E. M. wnosząc o "unieważnienie" decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego powtórzyła swoje stanowisko, iż Centrum Handlowe "A" w R. nie jest "targowiskiem pod dachem" ani "halą używaną do targów, aukcji i wystaw" w rozumieniu art.15 ust. 2a ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. W powyższym zakresie skarżąca powołała się na okoliczność, iż wymienione Centrum stosownie do Klasyfikacji Środków Trwałych dla celów statystycznych /Dz.U. z 1999r. nr 112, poz.1317/ zalicza się do grupy I, podgrupy 10, pozycja 10 "centra handlowe", a więc nie może zostać uznane za targowisko. Skarżąca podniosła również, że uchwała Rady Gminy w R. z dn.30.12.2003r. Nr XVI/148/2003 w sprawie rozszerzenia lokalizacji targowiska w R. zawiera poważne błędy formalno-prawne odnośnie oznaczenia miejsca położenia budynku Centrum Handlowego "A" oraz wielkości gruntów pod tym budynkiem, które to wady powodują, iż powyższa uchwała nie może stanowić podstawy prawnej do wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy w R.. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało w całości swoje stanowisko i argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Rozpatrując sprawę Wojewódzki Sad Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje; Zaskarżona decyzja organu orzekającego drugiej instancji podlega uchyleniu, natomiast według oceny Sądu brak jest dostatecznych podstaw do stwierdzenia jej nieważności, które to żądanie zostało zawarte w skardze. Występujący w rozpoznawanej sprawie spór dotyczy prawidłowej wykładni i zastosowania przepisów art. 15 ustawy z dn.12.01.1991r. o podatkach i opłatach lokalnych /t.j. Dz.U. z 2002r. nr 9, poz.84 ze zm./ w brzmieniu obowiązującym w 2004r., a w szczególności sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy prowadzona przez skarżącą w miesiącu maju 2004r. na stoisku oznaczonym nr [...] w Centrum Handlowym "A" w R. działalność handlowa była wykonywana na "targowisku pod dachem" lub w "hali używanej do targów, aukcji i wystaw" w rozumieniu ust. 2a wymienionego artykułu. Z analizy przepisów art. 15 ust. 1 – 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, dotyczących opłaty targowej wynikają następujące wnioski : - podmiotami opłaty targowej są osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nie mające osobowości prawnej, które dokonują sprzedaży na targowiskach, - targowiskiem jest każde miejsce, w którym jest prowadzony handel, w zasadzie z wyłączeniem sprzedaży dokonywanej w budynkach lub ich częściach, - opłacie targowej podlega sprzedaż dokonywana w budynkach lub ich częściach, ale tylko wówczas, gdy stanowią one targowiska pod dachem lub hale używane do targów, aukcji i wystaw / ust.2a /. Należy także zauważyć, iż stosownie do art.16 omawianej ustawy od opłaty targowej są zwolnione podmioty dokonujące sprzedaży na targowisku, które są podatnikami podatku od nieruchomości w związku z przedmiotami opodatkowania położonymi na targowisku. Na podstawie oceny całości przedstawionego w sprawie materiału dowodowego należy uznać, że organy orzekające w toku dotychczasowego postępowania podatkowego oraz w wydanych decyzjach nie wskazały wystarczającej podstawy prawnej oraz uzasadnienia faktycznego do uznania prawidłowości zajętego stanowiska, iż Centrum Handlowe "A", w którym skarżąca prowadziła swoją działalność handlową w okresie maja 2004r. stanowiło targowisku pod dachem lub halę używaną do targów, aukcji i wystaw. W szczególności organy orzekające nie wskazały żadnych kryteriów ani też nawet ustaleń faktycznych, na podstawie których zakwalifikowały przedmiotowy budynek "A" do grupy budynków lub ich części, wymienionych w art.15 ust.2a omawianej ustawy. Samo ogólne, arbitralne stwierdzenie organów podatkowych, iż przedmiotowy budynek jest targowiskiem pod dachem lub halą targową nie może w przypadku sporu odnośnie tych okoliczności, stanowić wystarczającej podstawy do uznania prawidłowości takiego stanowiska. Należy w tym miejscu zauważyć, że określenia rodzajów budynków zawarte w art.15 ust.2a cyt. ustawy występują także w załącznikach do wydanych na podstawie art.40 ust.2 ustawy z dn.29.06.1995r. o statystyce publicznej /Dz.U. nr 88, poz.439 ze zm./ dwu rozporządzeń Rady Ministrów z dn.30.12.1999r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych /Dz.U. nr 112, poz. 1316 ze zm./ oraz w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych /Dz.U. nr 112, poz.1317 ze zm./. W powyższych aktach prawnych w klasie budynków handlowo-usługowych wyszczególniono odrębnie m.in. centra handlowe, domy towarowe, samodzielne sklepy i butiki, hale używane do targów, aukcji i wystaw oraz targowiska pod dachem. Mając na uwadze, iż w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych, pojęcia użyte w art.15 ust.2a nie zostały zdefiniowane, a jednocześnie występują one w obowiązujących wcześniejszych przepisach służących klasyfikowaniu obiektów budowlanych do celów statystycznych należy przyjąć, iż odpowiednie zaliczenie danego budynku do odpowiedniego rodzaju powinno zostać dokonane przy uwzględnieniu wszelkich zasad i kryteriów, mogących mieć wpływ na dokonanie właściwej klasyfikacji przedmiotowego budynku. Jest również sprawą oczywistą, iż nadana budynkowi nazwa nie może automatycznie powodować uznania, że należy zaliczyć go do grupy budynków stanowiących "centra handlowe", a nie do "targowisk pod dachem" lub "hal używanych do targów, aukcji i wystaw". Dokonanie powyższego rozróżnienia i określenia właściwego rodzaju budynku wymaga w szczególności ustalenia funkcji budynku i charakteru prowadzonej w nim działalności gospodarczej. Zdaniem Sądu do właściwego określenia, czy przedmiotowy budynek jest targowiskiem pod dachem lub halą używana do targów, aukcji i wystaw istotne znaczenie ma ustalenie sposobu i charakteru prowadzonej w tym budynku sprzedaży towarów. Należy uznać, że cechą charakterystyczną handlu na targowisku pod dachem lub hali targowej / w odróżnieniu np. od sprzedaży. w sklepach / jest prowadzenie sprzedaży na stoiskach bez posiadania stałego zaplecza, magazynu towarów, możliwości ekspozycji towarów, a także to, że tego rodzaju handel nie musi odbywać się w sposób ciągły, w ustalonym z góry czasie. Dla określenia funkcji budynku podstawowe znaczenie powinny mieć dane zawarte w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu łącznie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza dane zawarte w decyzji w sprawie pozwolenia na budowę i ewentualnie ustalone zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części. Na podstawie analizy wydanych w sprawie decyzji oraz załączonych akt administracyjnych należy stwierdzić, że organy orzekające obu instancji w zasadzie nie przeprowadziły żadnego postępowania wyjaśniającego oraz ustaleń dotyczących bliższego określenia charakteru i sposobu prowadzenia przez skarżącą działalności handlowej w rozpatrywanym okresie maja 2004r. W zakończeniu należy także ustosunkować się do występującej w rozpoznawanej sprawie istotnej kwestii związanej z powołaniem się obu stron postępowania na szereg wskazanych uchwał Rady Gminy w R.. W powyższym zakresie należy stwierdzić, że zgodnie z powszechnie przyjmowanym poglądem doktryny i orzecznictwa sądowego uchwały rady gminy, wydane w granicach przysługującego temu organowi upoważnienia ustawowego oraz prawidłowo opublikowane są aktami prawa miejscowego i stanowią źródło powszechnie obowiązującego na terenie gminy prawa w rozumieniu art.87 ust.2 Konstytucji RP / por. m.in. wyrok NSA z dn.28.02.2003r. sygn. akt I S.A./Lu 882/02. opubl. W Fin. Kom. 2003/4/53 lub wyrok NSA z dn.5.04. 2002r. sygn. akt I S.A. 2160/01 – Lex nr 81765/. Należy również uznać, że prawidłowo wydane uchwały rady gminy wiążą organy podatkowe oraz sąd administracyjny orzekający w sprawie podatkowej i mogą one zostać jedynie zaskarżone w w trybie przepisów ustawy z dn.08.03.1990r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. z 2001r. nr 142, poz.1591 ze zm./, w szczególności na podstawie art.101 ust.1 cyt. ustawy przez każdego, czyjego interes prawny lub uprawnienie naruszają lub może zostać stwierdzona ich nieważność przez organ nadzoru /wojewodę/ na podstawie art.91 tej ustawy. Jednakże w przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, że powołana przez organy podatkowe obu instancji uchwała Rady Gminy w R. nr XVI/146/2003 nie może mieć rozstrzygającego znaczenia w tej sprawie, albowiem dotyczy ona wyłącznie kwestii ustalenia wysokości opłaty targowej na terenie gminy, natomiast wymieniona przez organ drugiej instancji uchwała nr XXI/188/2004 w przedmiocie rozszerzenia lokalizacji targowiska w R. o wskazane grunty będące własnością S.A. "A" oraz o budynki i części budynków "zlokalizowanych na w/w gruntach stanowiących targowiska pod dachem" została wydana w dniu 3 czerwca 2004r., a więc nie może mieć zastosowania do rozpatrywanego okresu maja 2004r. Ponadto w odniesieniu do tej ostatniej uchwały, dotyczącej uzupełnienia wcześniejszej uchwały Rady Gminy nr 21/93 z dn.28.04.1993r. mogą istnieć różnego rodzaju wątpliwości, m.in. czy wskazane w niej budynki obejmują również przedmiotowy budynek Centrum Handlowego "A", w którym skarżąca prowadziła swoją działalność handlową, a także, czy została ona wydana w granicach upoważnienia ustawowego Rady Gminy, a zwłaszcza czy została prawidłowo opublikowana / w sposób dostępny dla zainteresowanych kupców/ i czy ewentualnie nie została ona zaskarżona w trybie przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Należy także zauważyć, że skarżąca w swojej skardze wymieniła jeszcze inną uchwałą Rady Gminy w R. z dn.30.12.2003r. nr XVI/148/2003 w sprawie rozszerzenia lokalizacji targowiska w R., zawierającej zdaniem skarżącej liczne błędy formalno-prawne, powodujące brak możliwości jej zastosowania, jednakże należy stwierdzić, iż powyższa uchwała nie została w ogóle powołana w tej sprawie przez organy orzekające. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie przepisów art.145 par.1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 i art.200 ustawy z dn.30.08.2002r.- prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm./ orzekł, jak w sentencji.