I SA/Łd 1200/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Porczyńska Sędziowie Sędzia NSA Aleksandra Wrzesińska-Nowacka (spr.) Asesor WSA Joanna Grzegorczyk-Drozda Protokolant Asystent sędziego Paweł Pijewski po rozpoznaniu w Łodzi na rozprawie w dniu 11 grudnia 2007 r. przy udziale --- sprawy ze skargi A. S. i T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia łącznego zobowiązania pieniężnego na 2007 rok oddala skargę. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Ł. nr [...] z dnia [...] ustalającą T. S. i A. S. wysokość łącznego zobowiązania pieniężnego za rok 2007 w kwocie 454 zł. Z ustaleń dokonanych przez organ podatkowy I instancji wynika, iż T. S. i A. S. są współwłaścicielami gruntu rolnego, lasu i gruntu, zakwalifikowanego w ewidencji gruntów i budynków jako droga. Zobowiązani są do zapłaty z tego tytułu podatku rolnego w kwocie 0 zł, podatku od nieruchomości w kwocie 290 zł i podatku leśnego 164 zł. Wysokość łącznego zobowiązania pieniężnego z tego tytułu wyniosła 454 zł. W decyzji wskazano wysokość i terminy płatności 4 rat tego zobowiązania. W odwołaniu od tej decyzji podatnik A. S. zakwestionował obciążenie ich podatkiem od nieruchomości od gruntu o powierzchni 1449 m 2. Wskazał, iż zgodnie z mapką geodezyjną i wypisem z ewidencji gruntów grunty te, stanowiące działkę o nr 439/34, są drogą. Zgodnie z ustawą o podatkach lokalnych podatku od drogi nie nalicza się niezależnie od tego, czyją ta droga jest własnością. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się na art. 2 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U.z 2006 r., Nr 121,poz. 844 ze zm.), zgodnie z którym opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości nie podlegają grunty zajęte pod pasy drogowe dróg publicznych oraz zlokalizowane na nich budowle, z wyjątkiem związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej innej niż eksploatacja autostrad płatnych. Drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm.) do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych (art. 1 tej ustawy). Drogi publiczne ze względu na ich funkcje w sieci drogowej dzielą się na kategorie dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych (art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zaliczenie drogi do danej kategorii następuje w sposób przewidziany przepisami. Drogami publicznymi nie są drogi wewnętrzne, a więc te, które nie zostały zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych. Do takich dróg należą m.in. drogi w osiedlach mieszkaniowych, drogi dojazdowe do gruntów rolnych, do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców (art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Grunt, który jest własnością podatników został w ewidencji gruntów i budynków zaliczony do dróg, jednakże nie jest to żadna z dróg, zaliczonych do dróg publicznych w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Nie jest tym samym zwolniony od podatku od nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 3 pkt 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło przy tym uwagę, iż wskazany wyżej przepis uległ zmianie z dniem 1 stycznia 2007 r. Do 31 grudnia 2006 r. stanowił on, iż nie podlegają opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości pasy drogowe wraz z drogami i obiektami budowlanymi związanymi z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Zwolnienie to dotyczyło zatem każdej drogi. Zmiana wprowadzona z dniem 1 stycznia 2007 r. zawęziła zakres zwolnienia podatkowego wyłącznie do dróg publicznych. W skardze na tę decyzję T. i A. S. zarzucili, iż w zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze przywołało jedynie definicję drogi publicznej oraz skutki prawne z tej definicji wynikające, nie odniosło się natomiast w ogóle do stanu faktycznego sprawy. Podkreślili, iż działka, o której mowa stanowi według wypisu z ewidencji gruntów drogę. Nie może ona być przeznaczona pod uprawę. Skarżący nie mogą na niej zamknąć ruchu, ponieważ ograniczałoby to prawa osób trzecich - uniemożliwiałoby dostęp do 12 działek ich właścicielom. Gmina jako organ samorządu obciąża skarżących podatkiem od tego gruntu, podczas gdy oni, jako jego właściciele nie mogą pobierać opłat z tytułu korzystania z tej drogi przez osoby trzecie. Organ samorządu nie poczuwa się też do podjęcia żadnych działań w celu rozwiązania tego problemu, nawet do ustalenia służebności, nie mówiąc o wykupieniu czy przejęciu tej drogi. Takie działanie organu jest w ocenie strony skarżącej stronnicze, pobieżne i nieodpowiedzialne, podważa zaufanie do systemu prawnego Rzeczypospolitej, narusza konstytucyjne prawo do równego traktowania. Skarżący wnieśli w związku z tym o pozytywne rozpatrzenie ich sprawy. Na rozprawie w dniu 11 grudnia 2007 r. skarżący sprecyzował, iż wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Podkreśliło, że skarżący sami przyznali w skardze, iż sporna droga nie ma charakteru drogi publicznej. Kwestia udostępnienia drogi osobom trzecim i niemożność pobierania opłat z tego tytułu nie mają znaczenia dla sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Organy podatkowe (a więc również Burmistrz Ł. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze - art. 13 § 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - Dz.U. z 2005 r., nr 8, poz. 60 ze zm.), zgodnie z art. 7 Konstytucji RP i art.120 Ordynacji podatkowej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. Stosując prawo winny przede wszystkim ustalić, czy i jaki przepis obowiązuje, następnie ustalić okoliczności sprawy niezbędne dla jej rozstrzygnięcia (art. 122 Ordynacji podatkowej), a następnie porównać ustalony rzeczywisty stan faktyczny z hipotetycznym, opisanym w normie prawnej i jeżeli ten pierwszy jest tożsamy z opisanym w normie, określić konsekwencje prawne, wynikające z zastosowania przepisu prawa. Zasada prawdy obiektywnej, uregulowana w art. 122 Ordynacji podatkowej nakłada przy tym na organy podatkowe obowiązek ustalenia tylko tych faktów, które określa ustawa podatkowa (czyli tych, które są istotne z uwagi na treść stosowanej normy, zostały opisane w jej hipotezie). Wychodzenie poza te cechy stanu faktycznego, które określa ustawa jest niedopuszczalne (por. A.Gomułowicz [w:] A.Gomułowicz, J.Małecki- Podatki i prawo podatkowe- Warszawa 2002, s. 159, B.Adamiak [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, R.Mastalski, J.Zubrzycki- Ordynacja podatkowa. Komentarz, Wrocław 2006 r., s.497). Decyzją Burmistrza Ł., utrzymaną w mocy zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. określono stronom łączne zobowiązanie pieniężne. Zobowiązanie takie może być określone, gdy na osobie (osobach fizycznych) ciąży jednocześnie zobowiązanie w zakresie podatku rolnego, podatku od nieruchomości i leśnego (art. 6 c ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym – Dz.U. z 2006 r., Nr 136,poz. 969 ze zm.). Wysokość zobowiązania w każdym z tych podatków określa się odrębnie zgodnie z przepisami regulującymi te zobowiązania, łączne zobowiązanie stanowi ich sumę. W tym przypadku spór dotyczy jedynie wysokości zobowiązania w podatku do nieruchomości. Nie budzi przy tym wątpliwości, iż grunt ten w ewidencji gruntów i budynków oznaczony jest jako droga. Podatnikiem podatku od nieruchomości są m.in. osoby fizyczne będące właścicielami nieruchomości lub obiektów budowlanych, z zastrzeżeniem ust. 3 (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, pominięto pozostałą część tego przepisu z uwagi na to, iż nie dotyczy on stanu faktycznego tej sprawy). Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości podlegają następujące nieruchomości lub obiekty budowlane: grunty, budynki lub ich części, budowle lub ich części związane z prowadzeniem działalności gospodarczej. Ustawa nie definiuje pojęcia gruntu. Odwołać się za tym należy do definicji tego pojęcia zawartej w kodeksie cywilnym (dalej powoływanym jako k.c.). Zgodnie z art. 46 § 1 k.c. grunt to część powierzchni ziemskiej. Opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości nie podlegają użytki rolne, grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych lub lasy, z wyjątkiem zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej (art. 2 ust. 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych). Opodatkowaniu nie podlegają także nieruchomości wymienione w ust. 3 art. 2 tej ustawy. W pkt 4 wymieniono tam grunty zajęte pod pasy drogowe dróg publicznych w rozumieniu przepisów o drogach publicznych oraz zlokalizowane w nich budowle- z wyjątkiem związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej innej niż eksploatacja autostrad. Takie brzmienie tego przepisu obowiązuje od 1 stycznia 2007 r. i zostało wprowadzone ustawą z dnia 7 grudnia 2006 r. o zmianie ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz.U. Nr 249,poz. 1828, art.1 pkt 3 lit. b i art. 7). Definiując pojęcie drogi publicznej zawarte w ustawie podatkowej należy się odwołać do regulacji dotyczącej dróg publicznych. Zgodnie z art. 1 powołanej ustawy o drogach publicznych drogami publicznymi są drogi zaliczone na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi, z uwagi na ich funkcje dzielą się na drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne (art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu, województwa, powiatu lub gminy (art. 2 a ustawy o drogach publicznych). Do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym, niezaliczone do innych kategorii dróg, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych (art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zaliczenie drogi do dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych). Drogi niezaliczone do kategorii dróg publicznych (w tym drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych) są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust.1 ustawy o drogach publicznych). Zarząd tymi drogami należy do zarządcy terenu, na którym droga jest położona, a w razie jego braku - do właściciela tego terenu (art. 8 ust. 2 tej ustawy). Do nich też (zarządcy lub w razie jego braku właściciela) należy finansowanie budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony, oznakowania drogi i zarządzania nią (art. 8 ust. 3 w zw. z ust. 2 tej ustawy). Z powołanych wyżej przepisów wynika, iż ustalenia faktyczne , jakich winien był dokonać w tej sprawie organ podatkowy winny zmierzać do ustalenia, czy skarżący należą do grupy podmiotów, jakim ustawa o podatkach i opłatach lokalnych nadaje przymiot podatnika podatku od nieruchomości, czy posiadany przez nich grunt jest objęty opodatkowaniem tym podatkiem, czy skarżących lub ich nieruchomości nie dotyczą zwolnienia od podatku, określone w art. 2 ust. 2 i 3 oraz art. 7 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Wszystkie te okoliczności zostały przez organy podatkowe wyjaśnione w sposób wystarczający dla potrzeb rozstrzygnięcia. Ustalono bowiem, iż skarżący - osoby fizyczne są współwłaścicielami spornego gruntu. Są więc podatnikami podatku od nieruchomości, stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Wyjaśniono, że grunt, którego skarżący są współwłaścicielami, nie należy do kategorii gruntów wymienionych w art. 2 ust. 2 i 3 i art. 7 ust. 1 tej ustawy. Został on wprawdzie w ewidencji gruntów i budynków zakwalifikowany jako droga, ale nie należy on do kategorii dróg publicznych (w tym wypadku gminnych) w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, do której odwołuje się ustawa o podatkach i opłatach lokalnych. W tym przypadku właścicielem gruntu nie mogliby bowiem być skarżący, ale samorząd gminy. Skarżący nie należą także do podatników wymienionych w art. 7 ust. 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Prawidłowo zatem, w tak ustalonym stanie faktycznym organy podatkowe przyjęły, iż na skarżących ciąży w 2007 r. obowiązek podatkowy w podatku od nieruchomości i - ustalając łączne zobowiązanie pieniężne - zasadnie uwzględniły przy jego obliczaniu zobowiązanie w podatku od nieruchomości. Niezasadny jest więc zarzut, podniesiony w skardze, iż organy podatkowe nie ustaliły wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i nie wzięły ich pod uwagę przy orzekaniu. Uwzględniły one bowiem te fakty, których ustalenia wymagała treść ustawy podatkowej. Okoliczność, iż gmina nie chce przejąć nieruchomości od skarżącego bądź ustanowić na niej służebności nie są bowiem istotne (prawnie znaczące) dla rozstrzygnięcia sprawy podatkowej w przedmiocie określenia zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości. Zauważyć należy, iż o zaliczeniu drogi do kategorii dróg publicznych stanowią względy techniczne (spełnienie przez nią określonych parametrów technicznych) i spełnienie warunków formalnych ( podjęcie stosownej uchwały przez radę gminy po zasięgnięciu opinii zarządu powiatu - art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, por. też pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2000 r., sygn. akt III SA 1432/99, opubl. w Systemie Informacji Prawnej Lex pod nr 47974). Kwestie te rozstrzygane są jednak w innym trybie. Ustanowienie służebności przejazdu również nie należy do drogi postępowania podatkowego i nie ma wpływu na istnienie obowiązku podatkowego w podatku od nieruchomości, ustawa nie przewiduje bowiem zwolnień podatkowych z tego tytułu. Kwestie odpłatności za korzystanie z nieruchomości rozstrzygane bowiem mogą być na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym, podjęcie działań zmierzających do uzyskania wynagrodzenia za służebność bądź jej zniesienia lub ograniczenia należy przy tym do właściciela nieruchomości obciążonej służebnością (por. art. 291 i 294 k.c., art. 1 i art. 1 § 2 Kodeksu postępowania cywilnego). Przypomnieć też należy, iż podatek od nieruchomości jest podatkiem należącym do kategorii podatków majątkowych (od posiadania majątku), pobierany on jest w zależności od powierzchni gruntów, bez względu na to, czy posiadany majątek przynosi dochód. Ustawa o podatkach i opłatach lokalnych nie zwalnia bowiem z tego podatku tych właścicieli nieruchomości, którzy nie osiągają z tytułu władania nimi żadnego przychodu. Niemożność uprawiania gruntu, zajętego pod drogę wewnętrzną i niepobieranie opłat z tytułu korzystania z drogi nie stanowi zatem okoliczności istotnych z punktu widzenia ustalenia zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości. Zauważyć przy tym należy, iż podatek od nieruchomości jest wymierzany od każdego z podatników będących właścicielami. Podatnicy znajdujący się w tej samej sytuacji faktycznej podlegają zatem obciążeniom podatkowym na tych samych zasadach. Ustalenie zobowiązania podatkowego skarżącym nie narusza zatem art. 32 Konstytucji RP i wyrażonej w niej zasady równości. Równość w prawie podatkowym oznacza nakaz równego traktowania wszystkich podmiotów wyróżniających się daną cechą istotną. Podatnicy winni więc być potraktowani równo, gdy wyróżniają się jednakową sytuacją faktyczną( por. A. Gomułowicz, op. cit. ,s.109). Skoro podatek od nieruchomości jest podatkiem majątkowym, to wszyscy podatnicy posiadający określony w ustawie majątek (nieruchomość) winni być opodatkowani jednakowo, posiadanie majątku jest bowiem cechą istotną z punktu widzenia tego podatku. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a) skargę należało oddalić. Z uwagi na wynik postępowania każda ze stron ponosi we własnym zakresie koszty postępowania ( art. 199 p.p.s.a.). A.B.