I SA/Łd 1317/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Koziński Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Janicki (spr.) Sędzia WSA Paweł Kowalski Protokolant Asystent sędziego Tomasz Naraziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi T. K., A. K. i E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości łącznego zobowiązania pieniężnego na rok 2010 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżących kwotę 181 zł (sto osiemdziesiąt jeden) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Łd 1317/10 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy [...] ustalił T. K., A. K. i E. P. wysokość łącznego zobowiązania pieniężnego na rok 2010 w kwocie 4.516 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że grunty o powierzchni 18.816,00 m2, zgodnie z zawiadomieniem Starosty Ł. z dnia [...] r. o zmianie w ewidencji gruntów i budynków, sklasyfikowane zostały jako drogi oznaczone symbolem "dr". Na podstawie art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 121, poz. 844 ze zm.) organ podatkowy wywiódł, że grunty oznaczone jako drogi podlegają opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości. Skarżący odwołali się od ww. decyzji, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania ewentualnie uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący zarzucili organowi pierwszej instancji wydanie decyzji z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego, a w tym: art. 139 Ordynacji podatkowej co do terminu wydania przez organ zaskarżonej decyzji, art. 121 § 2 i art. 122 Ordynacji podatkowej poprzez brak ustosunkowania się organu do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazanych we wniosku o zawieszenie postępowania podatkowego oraz naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych poprzez pominięcie w postępowaniu definicji drogi. Według twierdzenia skarżących drogi te nie podlegają opodatkowaniu, tym bardziej, że z mocy prawa przeszły na własność gminy i tylko brak działania po stronie gminy nie doprowadził do ujawnienia stanu faktycznego w księgach wieczystych. Ponadto skarżący wskazują na odmienne określenie przedmiotu postępowania w postanowieniu o wszczęciu postępowania z urzędu i w decyzji wymiarowej. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzje organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż Grunty o łącznej powierzchni 18.816,00 m2, stanowiące działki o numerach ewidencyjnych 151, 167, 183, 195, 214, 233, 243, ujęte zostały w ewidencji gruntów jako drogi oznaczone symbolem "dr". Oznaczenie takie przewiduje § 68 ust. 3 pkt 7 lit. a rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Zgodnie z tym przepisem grunty zabudowane i zurbanizowane dzielą się na tereny komunikacyjne, w tym drogi, oznaczone symbolem "dr". Skoro zatem sporne działki, sklasyfikowane w ewidencji gruntów i oznaczone symbolem "dr", nie są użytkiem rolnym (§ 68 ust. 1 cyt. rozporządzenia), ani gruntem zadrzewionym i zakrzewionym na użytkach rolnych, czy też lasem (§ 68 ust. 2 cyt. rozporządzenia), to należało je opodatkować podatkiem od nieruchomości według stawki 0,24 zł/m2 ustalonej dla "gruntów pozostałych" uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...]r. w sprawie określenia wysokości stawek podatku od nieruchomości. Przepis art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych poddaje bowiem opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości wszelkie grunty, nie wskazując ich rodzaju (sklasyfikowania w ewidencji), zaś przepis art. 2 ust. 2 wyłącza spod tego podatku jedynie użytki rolne, grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych i lasy, z wyjątkiem zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej. Organ wskazał również, że sporne użytki gruntowe, oznaczone w rejestrze ewidencji gruntów jako "dr", nie są zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych (drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe, gminne) w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, póz. 115 ze zm.). Są natomiast drogami wewnętrznymi, podlegającymi opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości (art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych). Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. wnieśli T. K., A. K. i E. P.. Zaskarżonej decyzji zarzucili istotne uchybienia procesowe mające wpływ na wynik sprawy, przez naruszenie postanowień ustawy ordynacja podatkowa, a mianowicie art. 139 § 1, poprzez to, iż organ pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie wszczął postępowanie [...] r., decyzję zaś wydał [...].; art. 139 § 3, poprzez wydanie przez organ odwoławczy decyzji po upływie 3,5 miesiąca; art. 121 § 1, 124 i 125, poprzez nieustosunkowanie się przez organ do zarzutów podnoszonych w toku postępowania, a w szczególności do przytoczonych wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego jak również do różnic w powierzchni przy ustalaniu łącznego zobowiązania pieniężnego; art. 217 § 2, poprzez wydanie przez organ postanowienia pierwszej instancji odmawiającego zawieszenia postępowania. Wskazując na powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, bądź uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Ł. w dniu 13 stycznia 2011 r. T. K. oświadczył, że na gruntach będących przedmiotem sporu istnieją drogi. Wyjaśnił, że nie wie jaki status mają te drogi. Zakwestionował jakoby on i inni skarżący byli posiadaczami tych dróg, korzystali z nich czy tez władali nimi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. W pierwszym rzędzie zauważyć należy, że organ odwoławczy nie poczynił wystarczających ustaleń w zakresie stanu faktycznego. W myśl mającego zastosowanie w sprawie art. 2 ust. 3 punkt 4 ustawy z dnia 12 stycznia 1991r. o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jednolity Dz. U. nr 95 z 2010r., poz. 613) opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości nie podlegają grunty zajęte pod pasy drogowe dróg publicznych w rozumieniu przepisów o drogach publicznych oraz zlokalizowane w nich budowle. Zatem aby stwierdzić, czy dany grunt jest zwolniony od podatku niezbędne jest ustalenie czy został zajęty pod pas drogowy drogi publicznej. Jeśli bowiem taki grunt nie został zajęty pod pas drogowy żadnej z dróg znanych polskiemu systemowi prawnemu albo został zajęty pod pas drogowy drogi wewnętrznej to nie może być mowy o zwolnieniu podatkowym, gdyż zwolnieniu temu podlegają tylko grunty zajęte pod pasy drogowe dróg publicznych. Stąd też, aby sprostać należytemu ustaleniu stanu faktycznego organ podatkowy po pierwsze winien stwierdzić czy grunt został zajęty pod pas drogowy. Po wtóre zaś, jeśli zebrane dowody pozwolą udzielić odpowiedzi pozytywnej na tak zadane pytanie winien przystąpić do zbadania charakteru prawnego drogi, pod której pas drogowy dany grunt został zajęty. To zagadnienie prawne jest uregulowane w ustawie z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. nr 19 z 2007 r., poz. 115 ze zmianami). Zgodnie z art. 2 cytowanej ustawy do dróg publicznych zalicza się drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne i w związku z treścią cytowanego wyżej art. 2 ust. 3 punkt 4 ustawy podatkowej grunty zajęte pod pasy drogowe takich dróg korzystają ze zwolnienia podatkowego. Wobec jednoznacznej treści cytowanego przepisu nie korzystają z niego natomiast grunty zajęte pod pasy drogowe dróg wewnętrznych. Zgodnie z art. 8 ust. 1 cytowanej ustawy o drogach publicznych drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Organ II instancji w istocie nie poczynił w omawianym zakresie żadnych ustaleń. Przyjął za to arbitralnie w uzasadnieniu decyzji, że sporne grunty zostały zajęte pod drogę wewnętrzną, choć nie przedstawił na tę okoliczność żadnych dowodów mimo, że winien je przedstawić. Bez udowodnienia powyższa teza jest jedynie hipotezą organu, niemającą podstaw faktycznych. Po trzecie, o ile rację przyznać należy organowi I instancji, że wymiar podatków jest dokonywany na podstawie danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków (art. 21 ust.1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne) o tyle w rozpoznawanej sprawie zaistniała sytuacja, w której dane z tej ewidencji są niewystarczające dla wymiaru podatków. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454) do danych podlegających ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków należą, w szczególności, dane co do rodzaju użytków gruntowych (art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i §§ 66-68 rozporządzenia), przy czym - jak wynika z § 67 rozporządzenia - użytki te dzielą się na grupy: 1) użytki rolne, 2) grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, 3) grunty zabudowane i zurbanizowane, 4) użytki ekologiczne, 5) nieużytki, 6) grunty pod wodami oraz 7) tereny różne. Stosownie zaś do § 68 ust. 3 rozporządzenia grunty zabudowane i zurbanizowane dzielą się na: tereny mieszkaniowe (symbol "B"), tereny przemysłowe ("Ba"), inne tereny zabudowane ("Bi"), zurbanizowane tereny niezabudowane ("Bp"), tereny rekreacyjno-wypoczynkowe ("Bz"), użytki kopalne ("K") oraz tereny komunikacyjne, w tym drogi (symbol "dr"), tereny kolejowe ("Tk") i inne tereny komunikacyjne ("Ti"). Zaliczenia gruntów do poszczególnych użytków gruntowych dokonuje się zgodnie z załącznikiem nr 6 do rozporządzenia (§ 68 ust. 6 rozporządzenia), z którego wynika, iż do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty w granicach pasów drogowych dróg publicznych i dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; w szczególności do dróg zalicza się grunty zajęte pod drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne, drogi w osiedlach mieszkaniowych, drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych oraz do obiektów użyteczności publicznej, place postojowe i manewrowe przy dworcach kolejowych, autobusowych i lotniczych, portach morskich i rzecznych i innych oraz ogólnodostępne dojazdy do ramp wyładowczych i placów składowych, nie są natomiast drogami grunty zajęte pod wewnętrzną komunikację poszczególnych nieruchomości. Nie jest zatem tak, jak przyjął organ odwoławczy, iż oznaczenie spornych działek w ewidencji gruntów symbolem "dr" przesądza o ich opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości. Spośród tak oznaczonych działek podlegają podatkowi tylko grunty w granicach dróg wewnętrznych, gdyż grunty w granicach dróg publicznych mimo tożsamego oznaczenia symbolem "dr" korzystają ze zwolnienia podatkowego, o którym mowa wyżej, a czego nie dostrzegło SKO. Po czwarte organ II instancji nie może uznać za niekwestionowaną okoliczności, iż skarżący są samoistnymi posiadaczami spornego gruntu. Posiadanie jest stanem stałego władztwa nad rzeczą, zaś posiadanie samoistne oznacza dodatkowo, że ten który włada rzeczą włada nią jak właściciel. Skarżący wyjaśnili na rozprawie, iż nie tylko nie użytkują i nie korzystają z tego gruntu, ale wręcz nie wykazują woli władania tym gruntem pod tytułem właściciela ani jakimkolwiek innym tytułem prawnym. Nie wykazują zatem zamiaru władania rzeczą jak właściciel. Organ podatkowy musi odpowiedzieć na pytanie, czy powyższe fakty nie sprzeciwiają się przyjęciu, że skarżący są samoistnymi posiadaczami spornych działek, a nie dowolnie przyjmować, że są nimi w istocie. Ma to doniosłe znaczenie w sprawie podatkowej – ze względu na treść art. 3 ust. 3 cytowanej ustawy o podatkach i opłatach lokalnych – gdyż tylko posiadanie samoistne przedmiotu opodatkowania powoduje powstanie obowiązku podatkowego u posiadacza a nie u właściciela. Po piąte w niniejszych motywach wskazano, iż organ II instancji trafnie powołał się na treść art. 21 ust.1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Jednak organ ten sam popadł w sprzeczność z cytowanym przepisem przyjmując, skądinąd trafnie, iż właścicielem spornych działek jest, po przekształceniach z lat 1995 i 2000, gmina [...], a nie skarżący. Po szóste, choć nie dotyczy to organu odwoławczego, z całą mocą podkreślić należy, ze w demokratycznym państwie prawa nie do przyjęcia jest sytuacja, w której jednostka samorządu terytorialnego przez wiele lat (od roku 1995 i 2000) nie ujawnia swych praw właścicielskich w stosownej ewidencji gruntów i budynków. Poza wszystkimi innymi negatywnymi skutkami (w tym podatkowymi) prowadzi to również do wieloletniej dezorganizacji lokalnego planowania gospodarczego i przestrzennego a także uniemożliwia oznaczanie nieruchomości dla celów statystycznych oraz w zakresie stosunków własnościowych. Rozpatrując sprawę ponownie organ odwoławczy weźmie pod uwagę wskazania i oceny prawne zawarte w niniejszych motywach. Zalecone wyżej postępowanie dowodowe winno być przeprowadzone w oparciu o wszystkie możliwe źródła dowodowe, zgodnie z art. 180 §1 ordynacji podatkowej. Rozpatrując ponownie niniejszą sprawę organ odwoławczy zdecyduje we własnym zakresie, czy dla potrzeb ponowionego postępowania wystarczające jest jego przeprowadzenie przed tym organem, czy też zachodzi konieczność przeprowadzenia szerszego postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji. Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 litera a i c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zmianami) należało orzec jak w sentencji. Orzeczenie w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji zapadło na podstawie art. 152 cytowanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. P. Z.-C.