I SA/Łd 1368/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Z. Kmieciak, Sędziowie NSA A. Wrzesińska-Nowacka (spr.), P. Kiss, Protokolant A. Łuczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego w Warszawie na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie postępowania egzekucyjnego I uchyla zaskarżone postanowienie; II zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. na rzecz Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego w Warszawie kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego Ł. odmówił wszczęcia postępowania egzekucyjnego i zwrócił tytuł wykonawczy Ubezpieczeniowemu Funduszowi Gwarancyjnemu. Wskazał, iż od 30 listopada 2001 r. egzekucja administracyjna obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa jest dopuszczalna jedynie w sytuacji, gdy egzekwowany obowiązek jest w zakresie administracji rządowej bądź jednostek samorządu terytorialnego. W innych wypadkach wymagane jest skonkretyzowanie obowiązku w akcie indywidualnym. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( tekst jedn. Dz.U. z 2002 r., Nr 110,poz. 968 z późn.zm .) aktem tym musi być decyzja, postanowienie lub inne orzeczenie. Zatem w odniesieniu do obowiązków cywilnoprawnych podstawą prawną egzekucji musi być prawomocne orzeczenie sądowe. Na poparcie swojego stanowiska organ egzekucyjny powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2003 r., sygn. akt I SA/Łd 1547/01. W zażaleniu na to postanowienie wierzyciel wskazał, iż wyrok, powołany w uzasadnieniu postanowienia ma moc wiążącą tylko w sprawie, w której został wydany. Powołał się ponadto na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego ,wyrażone w wyrokach z dnia 23 kwietnia 2002 r. , sygn. K 2/01 ( opubl. w OTK-A z 2002 r., nr 3,poz. 27) i z dnia 18 kwietnia 2000 r. , sygn. K 23/99, opubl. w OTK z 2000r., nr 3,poz. 89 . Trybunał wskazał, iż stosunek między zobowiązanym do opłaty, o której mowa w art. 90 e ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o działalności ubezpieczeniowej (tekst jedn.Dz.U. z 1996 r., Nr 11,poz. 62) a Ubezpieczeniowym Funduszem Gwarancyjnym nie ma charakteru cywilnoprawnego. Opłata ta ma charakter publicznoprawny. Obywatel poddany jest władczym działaniom Funduszu. Fundusz ustala obowiązek uiszczenia opłaty, wzywa do jej uiszczenia, a następnie w razie potrzeby wystawia tytuł wykonawczy. Dyrektor Izby Skarbowej postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Przyznał, iż zgodnie z art. 52 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej Funduszowi przysługuje prawo wystawiania tytułu wykonawczego w rozumieniu przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zakresie egzekucji opłaty, o której mowa w art. 90 e tej ustawy. Przedmiotowe opłaty mieszczą się w katalogu należności podlegających egzekucji administracyjnej ( art. 2 § 1 pkt. 1 lit. d ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji).Jednakże art. 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zawiera dodatkowe warunki dopuszczalności egzekucji administracyjnej. Warunek ten, w brzmieniu określonym po 30listopada 2001 r. nie został przez wierzyciela spełniony. Fundusz nie jest bowiem ani organem administracji rządowej, ani jednostką samorządu terytorialnego. W związku z tym należność, wynikająca wprost z przepisu ustawy, winna być stwierdzona aktem indywidualnym- orzeczeniem sądowym. W skardze na powyższe postanowienie Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny zarzucił naruszenie art. 90 e ust. 2 pkt. 1, art. 52 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej oraz art. 2 § 1, art. 3 § 1 i art. 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Powołał się na argumenty zawarte w zażaleniu, a dodatkowo podniósł, iż Fundusz w zakresie ustalania obowiązku opłaty za brak obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej należy traktować jako pełniący funkcję administracji publicznej. Orzeczenie zarządu Funduszu w zakresie skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego po uprzednim wezwaniu spełnia kryteria niezbędne do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Dochodzenie opłaty na drodze sądowej byłoby niedopuszczalne, gdyż nie ma ona charakteru cywilnoprawnego. Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o oddalenie skargi, powołując się na dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie została złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego –Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi przed 1 stycznia 2004 r. i postępowanie w sprawie nią wszczętej nie zostało do tego dnia zakończone. Zgodnie z art. 97 § 1, art. 85 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę –Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr 153,poz. 1271 z późn.zm.) i art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ) sprawa ta podlegała zatem rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga jest w pełni zasadna. Na podstawie wystawionego przez skarżący Fundusz tytułu wykonawczego organ egzekucyjny miał wyegzekwować opłatę z tytułu niedopełnienia przez A.S. obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych za szkody powstałe w związku z ruchem tych pojazdów. Opłata taka nakładana była w 2002 r. na podstawie art. 90 e ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o działalności ubezpieczeniowej na osoby fizyczne lub prawne, które zaniechały obowiązku zawarcia umów ubezpieczenia obowiązkowego, wymienionych w art. 4 tejże ustawy. Ustawodawca przyjął bowiem co do zasady, iż ubezpieczenia w Polsce mają charakter ubezpieczeń umownych. W przypadku pewnych dóbr interes społeczny i publiczny przemawiał jednak za wprowadzeniem umownych ubezpieczeń obowiązkowych. Ingerencja ustawodawcy w tym zakresie polega na wskazaniu ubezpieczeń obowiązkowych oraz określeniu ogólnych warunków umów poszczególnych ubezpieczeń przez właściwego ministra (art. 5 ust. 1 ustawy o działalności gospodarczej). Ustawodawca, nie mogąc w ramach przyjętego systemu zmusić do zawarcia umów ubezpieczenia obowiązkowego, wprowadził wskazaną w art. 90 e ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej opłatę. Wniesienie opłaty nie zwalnia z obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia, nie ma więc związku ze stosunkiem umownym powstającym na podstawie umowy ubezpieczenia, zawartej między osobą ubezpieczającą a zakładem ubezpieczeń.( art. 90 e ust. 5 ustawy o działalności ubezpieczeniowej). Wpływy z opłaty stanowią dochód Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego (poza wpływami z opłat z tytułu zaniechania obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia budynków wchodzących w skład gospodarstwa rolnego od ognia i innych zdarzeń losowych; te ostatnie stanowią dochód gminy właściwej ze względu na położenie budynków - art. 90 e ust.3 i 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej) i przeznaczone są na realizację jego zadań polegających przede wszystkim na wypłacie odszkodowań i świadczeń z tytułu ubezpieczenia obowiązkowego w określonych ustawą granicach w przypadku, gdy nie jest możliwe uzyskanie odszkodowania od zakładu ubezpieczeń ( art. 51 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej). Wysokość opłaty wynika z art. 90 e ust. 1 a tej ustawy, nie zależy ona zatem od Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego bądź gminy ( w przypadku ubezpieczenia budynków, o którym mowa w art. 4 pkt. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej). W przypadku uzyskania od podmiotów uprawnionych do kontroli wykonania obowiązku zawarcia umowy ( do podmiotów tych należy również Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny) Fundusz lub właściwa gmina wzywają wskazaną osobę do uiszczenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania opłaty za niedopełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia lub udokumentowania zawarcia tej umowy. Po bezskutecznym upływie wskazanego wyżej terminu dochodzenie roszczenia następuje zgodnie z art. 90 e ust. 2 pkt. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i § 1 ust. 2 i 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 1998 r. w sprawie organów uprawnionych i organów obowiązanych do przeprowadzania kontroli wykonania obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia obowiązkowego oraz trybu ustalania i egzekwowania opłaty za niedopełnienie tego obowiązku (Dz.U. Nr 74,poz. 474 z późn.zm.) w drodze postępowania egzekucyjnego w administracji . W przypadku, gdy wzywającym do zapłaty opłaty jest Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny, jest on uprawniony do wystawienia tytułu wykonawczego w rozumieniu przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ma on w tym zakresie prawo używania pieczęci urzędowej, zawierającej pośrodku wizerunek orła, a w otoku napis odpowiadający nazwie jednostki organizacyjnej uprawnionej do używania tej pieczęci ( art. 52 ust. 2 3 ustawy o działalności ubezpieczeniowej). Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny zgodnie z art. 51 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej ma osobowość prawną. Zgodnie z art. 2 § 1 pkt. 1 d ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji egzekucji administracyjnej co do zasady podlegają należności pieniężne przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie innych ustaw. Aby egzekucja wskazanych wyżej należności była dopuszczalna, wynikać one muszą z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo –w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego –bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej (art. 3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Egzekucja administracyjna obowiązków wynikających z decyzji, postanowień lub innych orzeczeń niż określone w art. 3 i 3a tejże ustawy dopuszczalna jest jedynie wówczas, gdy odrębne ustawy tak stanowią ( art. 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Opłata, o której mowa w art. 90 e ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej jest niewątpliwie należnością pieniężną. Wskazana wyżej ustawa przekazała ją do egzekucji administracyjnej. Spełnia ona zatem wymogi, wskazane w art. 2 § 1 pkt. 1 d ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Oceniając zgodność z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej art. 51,52 i 90 e ust. 1 i 6 ustawy o działalności gospodarczej Trybunał Konstytucyjny w wyrokach powołanych przez stronę skarżącą wskazał na publicznoprawny charakter opłaty, pobieranej na podstawie art. 90 e ust. 1 tejże ustawy. Uznał ją za sankcję administracyjną, stosowaną automatycznie, z mocy prawa w stosunku do każdego, kto terminowo nie opłaci składki ubezpieczeniowej. Ustawodawcy przysługuje bowiem w granicach określonych Konstytucją swoboda wyboru sankcji za niedopełnienie obowiązku, w celu wymuszenia wypełnienia przez każdego obowiązku przestrzegania prawa, ustanowionego art. 83 Konstytucji RP. Trybunał wskazał także, iż obowiązek administracyjny może być skonkretyzowany i aktualizowany przez organ administracji publicznej, zwykle w sposób władczy poprzez rozstrzygnięcie organu administracji albo może być nałożony bezpośrednio w przepisach prawa, bez potrzeby jego konkretyzacji w akcie indywidualnym. W ocenie Trybunału regulacja dotycząca opłaty, wskazanej w art. 90 e ustawy o działalności ubezpieczeniowej jest właśnie wyrazem władczych uprawnień państwa (uzasadnienie wyroku z dnia 18 kwietnia 2000 r., sygn. akt K 23/99). Argumentacji tej trudno nie podzielić. Jak wskazano wyżej, w ustawie wskazano zarówno przypadki, w których istnieje obowiązek opłaty pobrania opłaty, jak i jednoznacznie określono jej wysokość. Zarówno powstanie obowiązku uiszczenia opłaty, jak i jej wysokość nie zależą zatem od uznania Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego Jest to więc obowiązek wynikający wprost z przepisów ustawy. Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny niewątpliwie nie jest organem administracji rządowej. Przepis art. 3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w odniesieniu do obowiązków wynikających z przepisu ustawy wymaga jednak jedynie, aby mieściły się one w zakresie administracji rządowej (czyli wierzycielem nie musi być w ocenie Sądu organ administracji rządowej). Jednym z zadań administracji rządowej jest zapewnienie wykonania ustaw (art. 146 ust. 3 i ust. 4 pkt. 1 Konstytucji RP). Skoro ustawodawca nałożył obowiązek zawierania umów ubezpieczenia obowiązkowego i niewykonanie tego obowiązku obwarował sankcją w postaci opłaty za niedopełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia, to pobieranie tej opłaty stanowi niewątpliwie zapewnienie wykonania ustawy. Ustawodawca nałożył przy tym na Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny obowiązek ustalania opłaty i nadał mu uprawnienie do wystawiania tytułu wykonawczego w rozumieniu przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Upoważnił też Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia organów uprawnionych i obowiązanych do przeprowadzania kontroli obowiązku zawarcia umowy i ustalania oraz egzekwowania opłaty ( art. 90 e ust. 6 ustawy o działalności ubezpieczeniowej). Rada Ministrów powierzyła zaś Funduszowi obowiązek wzywania do uiszczenia opłaty i kierowania sprawy do postępowania egzekucyjnego. Powyższe uregulowania w ocenie Sądu dają podstawę do stwierdzenia, iż wynikający z art. 90 e ust. 1 obowiązek jest obowiązkiem w zakresie administracji rządowej. Z tych względów może on być egzekwowany na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez skarżącego, mimo iż wynika on jedynie z przepisów ustawy. Wskazać też należy, iż skoro opłata wskazana w art. 90 e ustawy o działalności ubezpieczeniowej ma charakter publicznoprawny, to zgodnie z art. 1 i 2 k.p.c. nie może ona być skutecznie dochodzona przez Fundusz przed sądem powszechnym. Trzeba przy tym podkreślić, iż opłata, o której mowa w art. 90 e ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej jest również pobierana na rzecz gmin ( w przypadku niedopełnienia obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia, o której mowa w art. 4 pkt. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej).W takim przypadku opłata stanowi dochód gminy, na terenie której znajdują się budynki, które winny być objęte ochroną ubezpieczeniową. Gmina ta jest zatem uprawniona do wystawienia tytułu wykonawczego. Egzekucja opłaty również i w tym przypadku odbywa się na drodze postępowania egzekucyjnego w administracji. W tym przypadku niewątpliwie spełnione zostały wszelkie przesłanki dopuszczalności egzekucji, wymienione w art. 3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, choć tryb poprzedzający wystawienie tytułu wykonawczego jest identyczny jak w przypadku opłat stanowiących dochód Funduszu. Przyjęcie, iż ten ostatni zobowiązany jest uzyskać wcześniej orzeczenie, określające obowiązek uiszczenia opłaty prowadziłby do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej podmiotów zobowiązanych do podjęcia działań zmierzających do wyegzekwowania opłat. Ponadto przyjęcie zastosowanej przez organ egzekucyjny wykładni art. 3 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji prowadziłoby do sytuacji, w której art. 52 ust.2 i art. 90e ust.1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej nie mogłyby być stosowane. Wystawiony przez Fundusz tytuł wykonawczy nie mógłby być bowiem realizowany. Taka wykładnia, prowadząca do eliminacji niektórych przepisów prawa jest zaś niedopuszczalna. Sąd orzekający w tej sprawie nie podzielił zatem stanowiska prezentowanego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2003 r., sygn. I SA/Łd 1547/01. Podkreślić należy, iż ocena prawna wyrażona w wyroku wiążą tylko w danej sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia (art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżoną decyzję należało uchylić. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i 209 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i § 14 ust. 2 pkt. 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz.U. Nr 163, poz. 1349, zm. Dz.U. z 2003 r.,Nr 212,poz. 2074). Z uwagi na treść zaskarżonej decyzji orzekanie o wstrzymaniu jej wykonania na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi było bezprzedmiotowe.