I SA/Łd 1407/08

Dnia 23 kwietnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Cudak Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Janicki Sędzia WSA Cezary Koziński (spr.) Protokolant asystent sędziego Joanna Wegner po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2009 roku sprawy ze skargi J. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek za zwłokę od nieopłaconych składek 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić adwokatowi E. Z. z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych plus należny podatek od towarów i usług z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. I SA/Łd 1407/08 UZASADNIENIE W dniu 4 września 2007 r. Pan J.P. zwrócił się do Prezesa Centrali Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o rozłożenie na raty zaległych składek na ubezpieczenie społeczne oraz o umorzenie naliczonych odsetek od tych składek. Wnioskodawca wskazał, iż na skutek trudności powstałych w wyniku pogorszenia koniunktury gospodarczej w latach 2000 – 2003 nie był w stanie systematycznie spłacać należnych składek ZUS na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i FGŚP, w związku z czym powstały znaczne zaległości. Oddział ZUS odmówił mu rozłożenia na raty zadłużenia i dokonał wpisu hipoteki przymusowej na nieruchomości, na której znajduje się dom jednorodzinny. Pozbawienie go tej nieruchomości pogorszyłoby jego sytuację życiową. Osiągane dochody z działalności gospodarczej umożliwiłyby spłacenie zaległości w terminach ratalnych, a ponadto inne zaległości. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Ł. decyzją z [...] nr [...], na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 4 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74 ze zm.), odmówił J.P. umorzenia odsetek za zwłokę od nieopłaconych składek na: - ubezpieczenie społeczne za okres 05/2000 r., od 02/2001 r. do 01/2004 r. w kwocie 13.462,- zł, - ubezpieczenie zdrowotne za okres od 04/2000 r. do 07/2000 r., od 01/2001 r. do 01/2004 r. w kwocie 3.512,- zł, - Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od 01/2001 r. do 01/2004 r. w kwocie 1.024,- zł. Organ rentowy wskazał, iż podstawową przesłanką umożliwiającą umorzenie należności w całości lub w części jest ich całkowita nieściągalność, która stosownie do postanowień art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Ponadto na podstawie art. 28 ust. 3a powołanej ustawy oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365), należności te mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeśli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Organ pierwszej instancji uznał, iż pogorszenie koniunktury gospodarczej w latach 2000 – 2003 nie może stanowić przesłanki przemawiającej za umorzeniem odsetek. Także fakt posiadania zadłużenia wobec innych wierzycieli, tj. banków nie zwalnia płatnika składek z obowiązku spłaty odsetek. Podkreślono, iż należności na rzecz ZUS są tak samo ważne, jak i należności na rzecz innych podmiotów. Wskazano, iż wnioskodawca utrzymuje się z emerytury rolniczej w kwocie 616,- zł, dodatkowo osiąga dochód z prowadzonej działalności gospodarczej w kwocie 1.200,- zł. Żona wnioskodawcy również pobiera emeryturę rolniczą w kwocie 420,- zł. Komornik Rewiru I przy Sądzie Rejonowym w T. prowadzi egzekucję z nieruchomości i na dzień 6 listopada 2007 r. wyznaczono pierwszą licytację, gdzie suma oszacowania nieruchomości wynosi 327.000,- zł. Pismem z dnia [...] J.P. zwrócił się do Prezesa Centrali Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy i umorzenie wskazanych w decyzji odsetek. Wnioskodawca uważa, iż przeprowadzenie licytacji nieruchomości wraz z domem, w którym mieszka, pozbawi go do końca życia możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, co jest podstawową i niezbędną potrzebą życiową. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy decyzję z dnia 30 października 2007 r. W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS wskazał na przepisy art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz na § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Wnioskodawca – jak wskazano – zatrudniał pracowników, za których nie opłacił należnych składek, wobec tego ten ostatni przepis nie może mieć zastosowania do tych należności. Ponadto organ uznał, iż zebrane informacje o dochodach i sytuacji materialnej strony nie pozwalają uznać, aby ewentualna spłata zadłużenia była zbyt uciążliwa i pozbawiła stronę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Źródłem utrzymania strony jest wypłacane przez Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w T. świadczenie w kwocie 713,54 zł brutto oraz dochód z prowadzonej działalności gospodarczej w kwocie 1.200,- zł. Strona nie korzysta z pomocy społecznej. Licytacja zajętej nieruchomości nie doszła do skutku, a ponadto strona jest współwłaścicielem pięciu działek, z których Zakład Ubezpieczeń Społecznych może dochodzić swoich należności. Strona jest też właścicielem naczepy ciężarowej, przyczepy ciężarowej, dwóch ciągników samochodowych oraz siedmiu samochodów ciężarowych. J.P. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Prezesa ZUS, w której wniósł o jej uchylenie, jako podjętej na podstawie okoliczności niezgodnych ze stanem faktycznym. Skarżący stwierdził, iż obecnie nie dysponuje żadnymi pojazdami. Wymienione w decyzji pojazdy były kiedyś w jego posiadaniu, lecz na skutek zużycia zostały skasowane i sprzedane. Ponadto skarżący wskazał na swoją trudną sytuację materialną i życiową. Z działalności gospodarczej w roku 2007 poniósł stratę w kwocie 9.206,37 zł, a dochód za pierwszy kwartał 2008 r. wyniósł tylko 2.543,49 zł. Zaległości podatkowe w Urzędzie Skarbowym Ł.-W. na dzień 16 kwietnia 2008 r. wyniosły 142.511,47 zł. Jego żona jest aktualnie po operacji nogi i wymaga opieki. Z kolei otrzymywane świadczenia z KRUS są jedynymi źródłami utrzymania rodziny. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej odrzucenie, podtrzymując stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 13 października 2008 r. o sygn. akt V SA/Wa 1305/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Łodzi na podstawie § 1 pkt 2 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 28 sierpnia 2008 r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania ministra właściwego do spraw finansów publicznych, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz.U. Nr 163, poz. 1016). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1296) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły prawa, i to przynajmniej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, jak również odsetki od tych należności, zasadniczo mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Zgodnie z art. 28 ust. 3 całkowita nieściągalność, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze, 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej, 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Jednakże w uzasadnionych przypadkach należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, według zasad określonych w rozporządzeniu (art. 28 ust 3a w/w ustawy). Warunkiem niezbędnym (ale nie wystarczającym) jest zaistnienie okoliczności wymienionych w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365), jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Okoliczności wymienione w tym przepisie nie mają charakteru katalogu zamkniętego, o czym świadczy użyte w nim sformułowanie "w szczególności". Nie muszą występować łącznie i dają możliwość organowi uwzględnienia jeszcze innych ważnych przyczyn trudnej sytuacji zobowiązanego. Decyzje w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek podejmowane są na zasadzie uznania administracyjnego. Oczywiście podlegają one kontroli sądowej, ale ze względu na specyficzny charakter spraw, których dotyczą, kontrola ta ma zakres nieco ograniczony. Jeżeli zatem organ poprawnie przeprowadzi postępowanie dowodowe i dokonana przez niego ocena stanu faktycznego jest właściwa, to samo wyprowadzenie wniosku przesądzającego o wyniku sprawy jest zagadnieniem natury słusznościowej, które pozostaje poza zakresem kontroli sądowej. Sąd administracyjny bada bowiem zgodność z prawem, a nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia sprawy w niej zawartego. Z tego też względu kontrola sądowa zmierza jedynie do ustalenia czy na podstawie określonych przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. B. Adamiak, J. Borkowski – "Kodeks postępowania administracyjnego", Warszawa 2006, s. 505). Egzekucja prowadzona wobec skarżącego nie okazała się bezskuteczna. Pismem z dnia 27 listopada 2007 r. Komornik Sądowy Rewiru I przy Sądzie Rejonowym w T. poinformował organ rentowy, iż do skutku nie doszła jedynie pierwsza licytacja nieruchomości, z powodu braku nabywców. Odnosząc się natomiast do przesłanek z § 3 ust. 1 rozporządzenia, należy stwierdzić, że przepis ten wymaga od zobowiązanego wykazania, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie uiścić powstałych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. A zatem ciężar udowodnienia zaistnienia przesłanek do umorzenia spoczywa na zobowiązanym. Treść przepisu należy więc odnieść do konkretnej sytuacji, tak, aby organ miał podstawy przypuszczać, że zapłata należności (jednorazowa, w ratach lub w drodze egzekucji) spowoduje egzystencjalną ruinę bytu zobowiązanego i jego rodziny. Nie wystarczy, gdy zobowiązany wskaże na uciążliwości i trudności w zapłacie narosłych należności. W takich przypadkach bowiem istnienie uciążliwości i trudności jest oczywiste. Zobowiązany musi liczyć się z koniecznością zapłaty składek, gdyż to należy do jego obowiązku, zaś odstąpienie od realizacji tego obowiązku ma charakter zupełnie wyjątkowy. Przepisy nie wyjaśniają co należy uważać za zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych, o którym stanowi § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, jednakże dokonując wykładni gramatycznej należy przyjąć, że chodzi tu o niezbędne minimum, a nie o coś na przeciętnym, uśrednionym poziomie. W rozpoznawanej sprawie skarżący i jego żona otrzymują stały dochód z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, a ponadto zobowiązany uzyskuje dochody z działalności gospodarczej. Wprawdzie podjęcie spłaty zaległej należności wraz z odsetkami za zwłokę pogorszy sytuację rodzinną Państwa P. (co jest niewątpliwe), nie daje to jednak wystarczającej podstawy aby dług umorzyć chociażby częściowo. Ponadto organ wskazał na istnienie innego majątku ruchomego (pojazdów), który mógłby po sprzedaży przyczynić się do zaspokojenia zobowiązań skarżącego. Skarżący kwestionuje dopiero w skardze fakt posiadania pojazdów zarejestrowanych na jego nazwisko w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców, nie przedstawiając jednak na tą okoliczność żadnych dowodów. Jedną z przesłanek do umorzenia zaległości, określoną w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia jest przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiająca zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Skarżący powołał się na tą przesłankę – chorobę żony, lecz również dopiero na etapie skargi. Zatem w postępowaniu administracyjnym ta okoliczność nie była podnoszona i organ nie mógł dokonać jej oceny. Skarżący nie wykazał również, aby poniósł stratę materialną w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, które spowodowały, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić go możliwości dalszego prowadzenia działalności. W tej sytuacji, dokonując ogólnej oceny zaskarżonej decyzji, należy stwierdzić, że organ przeanalizował sytuację życiową i materialną zobowiązanego oraz podjął decyzję mieszczącą się w pojęciu uznania administracyjnego. W tym miejscu Sąd zwraca uwagę, że w przypadku gdyby pojawiły się nowe przesłanki uzasadniające umorzenie odsetek od zaległych składek na ubezpieczenie społeczne, skarżący może ponownie zwrócić się do organu rentowego z wnioskiem o udzielenie takiej ulgi. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd oddalił skargę, gdyż nie było podstaw do jej odrzucenia. A.K.