I SA/Łd 1436/08

Dnia 17 marca 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Janicki Sędziowie Sędzia NSA Teresa Porczyńska (spr.) Sędzia WSA Ewa Cisowska Sakrajda Protokolant Tomasz Furmanek po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2009 roku na rozprawie sprawy ze skargi R. J. na decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji z dnia [...] Nr [...]. Decyzją z dnia [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.; dalej ustawa o s.u.s.) odmówił R. J. umorzenia należności z tytułu składek za okres od sierpnia 2000 do listopada 2004 r. na: 1. ubezpieczenie społeczne w kwocie 32 346,72 zł, 2. ubezpieczenie zdrowotne w kwocie 8 305,83 zł oraz 3. Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w kwocie 2 255,04 zł. Od decyzji tej strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na skutek tego wniosku Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w dniu [...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.) odmówił umorzenia wyżej wskazanych należności. W dniu 6 grudnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie IIII SA/Wa 2676/05 stwierdził nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...], z uwagi na jej wydanie przez organ niewłaściwy. Po dokonaniu ponownej analizy sytuacji majątkowej i rodzinnej strony z punktu widzenia przesłanek umorzenia zaległości wskazanych w art. 28 ustawy o s.u.s., Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie znalazł podstaw do zmiany decyzji z [...] i w dniu [...] utrzymał tę decyzję w mocy. W ramach kontroli sądowoadministracyjnej zainicjowanej przez R. J. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 października 2007 r. (V SA/Wa 1753/07) uchylił decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...], wskazując na konieczność zaktualizowania danych dotyczących sytuacji finansowej i rodzinnej wnioskodawcy oraz usunięcia uchybień w zakresie prawidłowego sporządzania uzasadnienia decyzji. Następnie, decyzją z dnia [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w Ł. na podstawie art. 83 w związku z art. 28 ustawy o s.u.s. umorzył należności z tytułu nieopłaconych składek na: Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres od sierpnia 2000 r. do października 2002 r. w kwocie 18 841,85 zł, Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego za okres od sierpnia 2000 r. do lutego 2003 r. w kwocie 4 775,41 zł i Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od sierpnia 2000 r. do października 2002 r. w kwocie 1 325,41 zł oraz odmówił umorzenia należności na: Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres od listopada 2002 r. do listopada 2004 r. w kwocie 13 504,87 zł, Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego za okres od marca 2003 r. do listopada 2004 r. w kwocie 3 530,42 zł i Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od listopada 2002 r. do listopada 2004 r. w kwocie 902,83 zł. Organ pouczył stronę o możliwości wystąpienia do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. R. J. zastosował się do pouczenia i wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. W konsekwencji powyższego, decyzją z dnia [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 83 w związku z art. 28 ustawy o s.u.s. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.: 1. uchylił w całości decyzję z dnia [...]; 2. uchylił decyzję z dnia [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytuł składek na: Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres od sierpnia 2000 r. do października 2002 r. w kwocie 18 841,85 zł, Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego za okres od sierpnia 2000 r. do lutego 2003 r. w kwocie 4 775,41 zł i Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od sierpnia 2000 r. do października 2002 r. w kwocie 1 325,41 zł i umorzył powyższe należności; 3. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytuł składek na: Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres od listopada 2002 r. do listopada 2004 r. w kwocie 13 504,87 zł, Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego za okres od marca 2003 r. do listopada 2004 r. w kwocie 3 530,42 zł i Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od listopada 2002 r. do listopada 2004 r. w kwocie 902,83 zł. Od tej decyzji R. J. wniósł skargę, w której zarzucił naruszenie art. 28 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 28 ust. 3a ustawy o s.u.s., a także § 3 ust. 1 pkt 1 i3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365) polegające na niezastosowaniu podanych wyżej przepisów w stosunku do należności nieobjętych umorzeniem. W konsekwencji skarżący domagał się uchylenia zakwestionowanego aktu i umorzenia zaległości także w części pozostałej do zapłaty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z innych przyczyn niż te, które zostały w niej wskazane. Zaznaczyć należy, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) sąd nie jest związany ani zarzutami skargi, ani jej wnioskami, jak i powołaną w skardze podstawą prawną. Nie ma więc przeszkód by powodem uwzględniania skargi były argumenty odmienne od tych prezentowanych przez stronę skarżącą. Dokonując oceny legalności działania organu Sąd stwierdza, iż zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] wydane zostały z rażącym naruszeniem art. 15 k.p.a. Powyższe skutkuje stwierdzeniem nieważności obu tych aktów na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie wystąpiła przesłanka stwierdzenia nieważności wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w postaci rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych, a także w doktrynie, pojęcie rażącego naruszenia prawa definiuje się, jako naruszenie przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne (J. Jendrośka, B. Adamiak "Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracji", PiP z 1986 r. nr 1 s. 66-71). Można zatem mówić o nim tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997, nr 2, s. 26). Do wypadków rażącego naruszenia prawa zalicza się między innymi pogwałcenie zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego. Takim przypadkiem będzie naruszenie zasady dwuinstancyjności (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1989 r., II SA 1198/88, ONSA 1989, nr 1, poz. 36; a także wyrok NSA z dnia 17 września 1990 r., III SA 647/90, Wspólnota 1991, nr 36, s. 21). Podkreślić należy, iż pierwszą chronologicznie decyzją wydaną w analizowanej sprawie była decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] o odmowie umorzenia zaległości objętych wnioskiem skarżącego. W wyniku złożenia przez stronę, w trybie art. 83 ustawy o s.u.s., wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zapadła decyzja, której nieważność stwierdził Sąd Administracyjny. W tej sytuacji sprawa wróciła na etap postępowania wywołanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Konsekwencją powyższego było wydanie przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzji z dnia [...]. Również ta decyzja została usunięta z obrotu prawnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który uchylił powyższy akt. Zaistniała wówczas sytuacja procesowa była analogiczna do tej, jaka powstała na skutek wyeliminowania decyzji z dnia [...]. Zatem w obrocie nadal funkcjonowała decyzja wydana w pierwszej instancji w dniu [...], zakwestionowana wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z uwagi na powyższe, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po wyroku Sądu, zobligowany był do rozpoznania przedmiotowego wniosku strony i wydania jednego z rozstrzygnięć z art. 138 k.p.a. Tymczasem Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w Ł. w dniu [...] wydał w sprawie kolejną decyzję merytoryczną, działając jako organ pierwszej instancji. W konsekwencji powyższego wnioskodawca został błędnie pouczony o prawie do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w sytuacji, gdy taki wniosek już został złożony, jednak nie został jeszcze rozpatrzony. Dalszym skutkiem było wydanie przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzji stanowiącej przedmiot skargi w niniejszej sprawie. Zaskarżona decyzja stanowi w istocie decyzję wydaną "w trzeciej instancji". W opisanej wyżej sytuacji Zakład Ubezpieczeń Społecznych rozpatrując sprawę, która była już przedmiotem analizy zakończonej decyzją pierwszoinstancyjną, naruszył wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności. Sens tej zasady sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawy administracyjnej. Jak już wyżej zaznaczono pogwałcenie zasady dwuinstancyjności stanowi rażące naruszenie prawa. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdza, iż zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest dotknięta kwalifikowaną wadą implikującą konieczność stwierdzenia nieważności tego aktu. Nieważna jest również poprzedzająca ją decyzja z dnia [...], gdyż jest to druga decyzją wydana w pierwszej instancji, w tej samej sprawie. Decyzja z dnia [...] nie została uchylona i z tej przyczyny nie mogła zostać "zastąpiona" inną decyzją pierwszoinstancyjną. Wydając kolejną decyzję w pierwszej instancji organ, oprócz naruszenia zasady dwuinstancyjności, naruszył również, wynikającą z art. 110 k.p.a., zasadę związania organu własną decyzją administracyjną. Z uwagi na to, iż podstawą uwzględnienia skargi są nieprawidłowości odnoszące się do sposobu procedowania przez organ, ustosunkowanie się do merytorycznych aspektów sprawy jest przedwczesne. Ocena taka stanie się aktualna dopiero po usunięciu przez organ stwierdzonych uchybień procesowych. Powyższe oznacza, iż kwestia zasadności lub niezasadności umorzenia należności składkowych przysługujących Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych od skarżącego pozostaje nadal otwarta. Na skutek niniejszego wyroku organ powinien rozpoznać wniosek skarżącego z dnia 14 czerwca 2005 r. (k. 25) od decyzji z [...], a następnie wydać decyzję uwzględniającą treść art. 138 k.p.a. Z uwagi na przedstawione wyżej argumenty, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 134 i 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. JZ