I SA/Łd 1441/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiktor Jarzębowski Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Cudak Sędzia NSA Bogdan Lubiński (spr.) Protokolant Izabela Ścieszko po rozpoznaniu w Łodzi na rozprawie w dniu 21 maja 2009 r. przy udziale --- sprawy ze skargi M. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych uchyla zaskarżoną decyzję. I SA/Łd 1441/08 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 września 2007 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7 - 9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd wskazał, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu, poza koniecznością wyeliminowania powyższych wadliwości w rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy, ocena zebranych w sprawie dowodów powinna odbyć się stosownie do dyspozycji art. 80 k.p.a. Uzasadnienie decyzji winno natomiast odpowiadać rygorom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...]: 1. uchylił decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...]r. odmawiającą umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek ZUS, 2. uchylił decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]r. w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek i umorzył wskazane należności z tytułu składek ZUS, 3. utrzymał w mocy decyzję z [...] r. w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu powyższej decyzji wyjaśniono, iż podstawowym źródłem dochodu w sześcioosobowej rodzinie jest prowadzona działalność gospodarcza, jednak z uwagi na stan zdrowia skarżącego możliwości zarobkowe są znacznie ograniczone, co negatywnie wpływa na wysokość uzyskiwanych dochodów (załączony wyciąg z podatkowej księgi przychodów i rozchodów) oraz dochód z prowadzonego gospodarstwa rolnego. Osiągane dochody są niskie, wystarczają najwyżej na pokrycie zwykłych kosztów utrzymania, możliwość osiągania wyższych dochodów w obecnym stanie dowodowym sprawy jest tylko przypuszczeniem, ze względu na przewlekły stan chorobowy mniej prawdopodobnym. Zdaniem organu dochody skarżącego nie pozwalają na spłatę całości zadłużenia oraz bieżące utrzymanie się, a trudna sytuacja majątkowa rodziny nie ma charakteru przejściowego. Przyjęto, że sytuacja materialna rodziny uzasadnia stwierdzenie, że spłata całości istniejącego zadłużenia pociągnęłaby zbyt ciężkie skutki dla skarżącego i rodziny. Natomiast wyegzekwowanie zaległych należności poprzez sprzedaż nieruchomości wraz z domem, w którym mieszka skarżący razem z żoną i dziećmi byłoby sprzeczne z interesem publicznym i słusznym interesem obywatela Uznano, że w rozpatrywanej sprawie zachodzi przesłanka określona jako "przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiająca zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności". Wyjaśniono, iż dla jej wystąpienia niezbędne jest nie tylko istnienie przewlekłej choroby zobowiązanego, ale także skutek w postaci pozbawienia takiej osoby możliwości uzyskiwania dochodu. Skarżący pozostaje pod stałą opieką psychologiczną i lekarską w Ośrodku Interwencji Kryzysowej w Ł. Zdaniem organu fakt powyższy wpływa negatywnie na możliwości zarobkowe, co znajduje odzwierciedlenie w malejących dochodach z prowadzonej działalności gospodarczej. Wskazano nadto, iż syn skarżącego R. W., cierpi na tzw. zespół nerczycowy i posiada orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności o niepełnosprawności. Zdaniem Prezesa ZUS powyższe okoliczności, dotyczące sytuacji osobistej rodziny, w sposób jednoznaczny i bezsporny wskazują, że możliwości zarobkowe skarżącego, a tym samym pozyskiwanie środków na spłatę istniejącego zadłużenia wobec ZUS, są bardzo ograniczone, Uznaniowy charakter decyzji umorzeniowych oraz zasadność umorzenia składek wyłącznie w sytuacjach wyjątkowych i szczególnie drastycznych, obiektywnie wskazujących na brak możliwości realizacji zobowiązań wobec ZUS z punktu widzenia utrzymania gospodarstwa domowego na poziomie niezagrażającym egzystencji dały podstawę do podjęcia decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek w zakresie podanym w sentencji decyzji. Reasumując organ ocenił, iż w przypadku skarżącego zachodzi trudna sytuacja materialna i zdrowotna, jednak przy podejmowaniu decyzji w sprawie umorzenia należności składkowych ZUS musi kierować się nie tylko dbałością o ważny interes strony, lecz także rozważyć interes i stan finansów ubezpieczeń społecznych, co wynika wprost z przepisu ustawy. Powołując się na zasadę mówiącą o równości traktowania wszystkich ubezpieczonych w obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne zdecydowano o odmowie umorzenia należności w zakresie podanym w sentencji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o umorzenie należności z tytułu składek ZUS w zakresie w jakim zaskarżona decyzja odmawiała tego umorzenia. W uzasadnieniu skargi wskazał na ciągle pogarszającą się sytuację zdrowotną i majątkową swojej rodziny. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń społecznych wniósł o oddalenie skargi przywołując argumenty wcześniej wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie choć z przyczyn odmiennych od tych, na jakie strona skarżąca wskazała w skardze do Sądu . Rozstrzygając spór w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze nie tylko fakt, iż sprawa skarżącego dotycząca także odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne była już przedmiotem rozstrzygnięcia przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie i w związku z tym ocena prawna wyrażona przez Sąd wiąże z godnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U . Nr 153 , póz . 1270 ze zm.: dalej p.p.s.a.) wiąże ten sąd jak i organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, ale przede wszystkim trzeba przypomnieć, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych : Dz.U. Nr 153 , poz. 1269). W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji brany jest pod uwagę stan sprawy, który miał zastosowanie w chwili wydawania decyzji. Oceniając treść zaskarżonej decyzji oraz treść skargi przede wszystkim należy wskazać, na co zwrócono uwagę wcześniej, iż sprawa była już przedmiotem rozstrzygnięcia przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. W wyroku z dnia 6 września 2007 roku Sygn. akt V SA/Wa 460/07 powołując treść art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a wskazał na naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Między innymi wskazując na naruszenia art. 7 , art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz 1071 ze zm. – dalej kpa) stwierdził, że organ nie wnikliwie ustosunkował się do wniosku strony, nie ocenił dochodów strony jak i lakonicznie odniósł się do jego sytuacji materialnej i pozostałych wywodów strony, co stanowiło naruszenie art. 107 § 3 kpa. Podnosząc kwestę możliwości częściowego umorzenia zaległości np. odsetek , Sąd stwierdził, że przy ponownym podejmowaniu decyzji należy także rozważyć w kontekście twierdzeń strony o przyczynieniu się do powstania zaległości przez inny organ oraz o braku jego winy w powstaniu zaległości. Stosownie do treści art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego przyjmuje się powszechnie, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ administracji publicznej w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd i organ, jeżeli ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona w prawem określonym trybie i jeżeli nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie (por. wyrok NSA z 6 września 2001 roku, III S.A. 3377/00, Lex nr 54000 ). Zwrócić także trzeba uwagę, iż tylko zmiany w stanie faktycznym mogą spowodować nieaktualność orzeczenia i co za tym idzie ustanie mocy wiążącej uzasadnienia wyroku (por. T. Woś: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz LexisNexis, Warszawa 2005, str 477). Nie ulega wątpliwości, iż żadne z wymienionych okoliczności nie wystąpiły w sprawie. Związanie samego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. W aktach sprawy (k. 104) znajduje się pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddziału w Ł., skierowane do strony o wskazanie przez niego aktualnej sytuacji finansowej i rodzinne .Strona na skutek tego wezwania złożyła w dniu 16 kwietnia 2008 roku wniosek o umorzenie zaległości z tytułu składek. Mając na uwadze następne kroki podjęte przez organy należy dojść do wniosku, iż nie wskazując trybu, który był wykorzystany do załatwienia sprawy, strona złożyła kolejny wniosek o przyznanie ulgi w trakcie nie zakończonego jeszcze postępowania, albo należy ten wniosek traktować jako kolejne pismo w tej samej sprawie. Oceniając takie postępowanie organów trzeba stwierdzić, że jeżeli to działanie organu stanowiło, "uzupełnienie dowodów", to zostało takie postępowanie przeprowadzone z naruszeniem art. 136 kpa. Jeżeli z kolei była to jakaś forma ponownego rozpoznania sprawy, o czym świadczyć może decyzja z dnia [...] roku .wydana w l instancji przez ZUS II Oddział w Ł. (k.159) - po wniosku strony, to mamy do czynienia z sytuacją, w której w obiegu prawnym znajdują się dwie decyzje tego samego organu w tej samej sprawie, a co wypełnia przesiania z art. 156 § 1 pkt 3 kpa tj.: z rażącym naruszeniem prawa. Analizując akta sprawy można dojść do wniosku, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dostrzegł wskazaną wadliwość uchylając zaskarżoną do Sądu decyzją, wskazaną wcześniej decyzję wydaną w dniu [...] roku. Oceniając zgodność z prawem decyzji będącej przedmiotem oceny przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że powołany przez Prezesa ZUS przepis art 138 § 1 pkt 1 kpa stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję. w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Zatem wskazanie takiej podstawy prawnej nie mogło stanowić o wyeliminowaniu decyzji z dnia 13 maja 2008 roku tj. drugiej z wydanych w tej samej sprawie decyzji z. obrotu prawnego. Powracając zatem do sytuacji po wydaniu wyroku przez WSA w Warszawie z dnia 6 września 2008 roku organ odwoławczy powinien mieć na uwadze, że granice postępowania dowodowego wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej i zasada dwuinstancyjności. Zasada ogólna prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 kpa nakłada na organ odwoławczy podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu taktycznego. Z zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 kpa wynika, że organ odwoławczy może rozpoznać tylko sprawę, która już była już była wcześniej rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji oraz w ramach swoich uprawnień uwzględniając stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, jak i zmiany stanu faktycznego, które zaszły pomiędzy wydaniem decyzji pierwszej instancji, a wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z 9 sierpnia 1988 roku Sygn.akt SA/Ka 378/88 niepubl..). Organ odwoławczy zgodnie z zasadą prawdy obiektywne (art. 7 kpa) i zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa) dokonuje oceny materiału dowodowego dokonanym w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, także z uwzględnieniem oceny prawnej wydanym w wyroku Sądu (art. 153 p.p.s.a.) jak to miało miejsce w tej sprawie, może dokonać tej oceny w dwojaki sposób. Można zatem uznać, że uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania ( art 15 kpa ) w tym stanie faktycznym brak było podstaw do rozpoznania przez organ odwoławczy we własnym zakresie. W ten sposób pozbawiono stronę możliwości dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy. Nie mogąc więc skorzystać z uprawnień wynikających z art 136 kpa organ odwoławczy jedynie był uprawniony do zastosowania trybu przewidzianego w art 138 § 2 kpa tj uchylenia decyzji i przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego. W związku z powyższym mając na uwadze powyższe uwagi, które organ odwoławczy będzie musiał uwzględnić przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, trzeba jednoznacznie stwierdzić, iż w przypadku gdy sprawa po raz drugi dociera do WSA - po uchyleniu decyzji organu administracji państwowej przez WSA i wydaniu nowej decyzji zgodnej z jego instrukcją - WSA jest związany oceną prawną wyrażoną w poprzednim wyroku. W efekcie, jeżeli za pierwszym razem uznano, iż w sprawie naruszono art 7, 77 , 80 i 107 § 3kpa to taka sama ocena musi być wyrażona przy ponownym rozstrzyganiu tej samej sprawy. Ocena sprawy może ulec zmianie jedynie wówczas, gdy - jeszcze na etapie ponownego postępowania administracyjnego (przed organami) - dojdzie do nowych ustaleń faktycznych, a do których w tej sprawie nie doszło. Jeżeli Sąd nakazał aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy ocenić czy do powstania zaległości przyczynił się inny organ i strona nie ponosi z tego tytułu winy, to ocena taka i wnioski powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w decyzji, a co w tej sprawie także umknęło uwadze organom . W tej sytuacji badanie zasadności pozostałych zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą uznano za zbędne. Z tych też względów Wojewódzki Sad Administracyjny w Łodzi na mocy art 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. M.Ko.