I SA/Łd 1455/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: J. Chlebny, Sędziowie NSA: J. Antosik (spr.), A. Cudak, Protokolant A. Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2004 r. sprawy ze skargi Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego w W. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. na rzecz strony skarżącej 250 (dwieście pięćdziesiąt) zł z tytułu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego Ł. z dnia [...] umarzające postępowanie egzekucyjne prowadzone przeciwko B. L. na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] wystawionego w dniu [...] przez Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny. Tytuł ten dotyczył przewidzianej w art. 90e ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o działalności ubezpieczeniowej (DzU z 1996 r. nr 11, poz. 62 ze zm.) opłaty z tytułu niedopełnienia obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej. W uzasadnieniu podano, że zgodnie z art. 52 ust. 2 wymienionej ustawy Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny ma prawo wystawiania tytułu wykonawczego w rozumieniu przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zakresie egzekucji opłaty, o której mowa w art. 90e ust. 1. Katalog obowiązków podlegających egzekucji administracyjnej zawiera art. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zaś przedmiotowe opłaty za niespełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia OC mieszczą się w hipotezie § 1 pkt 1d powołanego przepisu, zgodnie z którym egzekucji administracyjnej podlegają należności pieniężne przekazane do niej na podstawie innych ustaw. Art. 3 ustawy egzekucyjnej zawiera natomiast dodatkowy warunek dopuszczalności egzekucji administracyjnej w postaci podstawy prawnej tego postępowania. Stosownie do § 1 ww. przepisu egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2 ustawy tylko w dwóch przypadkach, a mianowicie wówczas, gdy obowiązki te wynikają z decyzji lub postanowień właściwych organów lub bezpośrednio z przepisu prawa, jeżeli znajdują się w zakresie działania administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego, a przepis szczególny nie zastrzegł dla tych obowiązków trybu egzekucji sądowej. Począwszy od dnia 30 listopada 2001 r. (nowelizacja ustawy egzekucyjnej) egzekucja administracyjna obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa jest dopuszczalna jedynie w sytuacji wynikającej z art. 3 § 1 in fine ustawy egzekucyjnej, a zatem, gdy egzekwowany obowiązek jest w zakresie działania administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego. W innych wypadkach jest wymagane skonkretyzowanie obowiązku w akcie indywidualnym. Art. 4 wyraźnie stanowi, że winna to być decyzja, postanowienie lub inne orzeczenie. Zatem wszczęcie po dniu 30 listopada 2001 r. egzekucji administracyjnej obowiązku wynikającego bezpośrednio z przepisu prawa, a nie znajdującego się w zakresie zadań administracji rządowej i samorządowej, bez aktu indywidualnego konkretyzującego ten obowiązek, jest niedopuszczalne. W analizowanym przypadku postępowanie egzekucyjne względem B. L. zostało wszczęte stosownie do art. 26 §5 ustawy egzekucyjnej. Analiza treści ustawy o działalności ubezpieczeniowej wykazała jednak, iż wierzyciel nie spełnia warunków wskazanych w art. 3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny nie jest bowiem organem administracji rządowej ani jednostką samorządu terytorialnego. W związku z tym należność objęta wymienionym tytułem wykonawczym, której obowiązek zapłaty wynika wprost z przepisu prawa, winna zostać potwierdzona stosownym rozstrzygnięciem, w tym wypadku orzeczeniem sądowym. Powyższe stanowisko ma potwierdzenie także w wyroku NSA z 26 marca 2003 r., I SA/Łd 1547/01. Zatem prowadzone postępowanie egzekucyjne należało umorzyć na mocy art. 59 § 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tj. z uwagi na niedopuszczalność egzekucji. Wprawdzie w zaskarżonym postanowieniu I instancji jako podstawę umorzenia egzekucji wskazano art. 59 § 1 pkt 3, to jednak – wobec skutku, jaki wywiera to rozstrzygnięcie – należało orzec jak w sentencji. W skardze Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny zarzucił naruszenie art. 2 §1, art. 3 §1, art. 29 §1 i art. 59 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 52 ust. 2 w związku z art. 90e ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Podniósł, że dochodzenie "w trybie postępowania w administracji" opłaty za niezawarcie obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej wynika z art. 52 ust. 2 w zw. z art. 90e ust. 2 pkt 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Zatem przedmiotowa opłata mieści się w hipotezie art. 2 § 1 pkt 1d ustawy egzekucyjnej. Zaś żadna nowelizacja art. 3 tej ustawy nie uzasadnia wysnucia wniosków przedstawionych przez Dyrektora Izby Skarbowej. Ponadto opłata, o której mowa w art. 90e ust. 2 pkt 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej ma charakter publicznoprawny, a co za tym idzie odpowiedni do wzorów prawa administracyjnego; powołano się przy tym na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 19 kwietnia 2000 r., K. 23/99. Wobec uznania publicznoprawnego charakteru opłaty, należy postawić tezę odpowiedniego stosowania przepisu art. 3 §1 ustawy egzekucyjnej. Inne stanowisko prowadziłoby do niewykonania nałożonego przez ustawodawcę obowiązku egzekwowania opłaty karnej w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji. Odpowiadając na skargę, Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy zauważyć, że przewidziana w art. 90e ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o działalności ubezpieczeniowej (DzU z 1996 r. nr 11, poz. 62 ze zm.), obowiązującej do dnia 31 grudnia 2003 r., opłata z tytułu niedopełnienia obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia, o którym mowa w art. 4 tej ustawy (w rozpatrywanej sprawie – ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych), ma charakter administracyjnoprawny, zaś stosunek między osobą zobowiązaną do wniesienia tej opłaty a Ubezpieczeniowym Funduszem Gwarancyjnym nie ma charakteru cywilnoprawnego; publicznoprawny charakter tego stosunku powoduje istnienie podporządkowania osoby zobowiązanej Funduszowi; p. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 kwietnia 2000 r., K. 23/99 (OTK nr 3, poz. 89) i z dnia 23 kwietnia 2002 r., K. 2/01 (OTK nr 3, poz. 27). Tak więc, chociaż Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny nie jest organem administracji publicznej sensu stricto, to wykonuje zadania z zakresu tej administracji określone w ustawie o działalności ubezpieczeniowej, a dotyczące ustalania i egzekwowania opłat za niedopełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia. Wobec publicznoprawnego charakteru omawianej opłaty, niezasadne jest wyrażone w zaskarżonym postanowieniu stanowisko Dyrektora Izby Skarbowej o konieczności potwierdzenia obowiązku zapłaty tej opłaty orzeczeniem sądowym; droga sądowa w zakresie dochodzenia przez Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny opłaty przewidzianej w art. 90e ustawy o działalności ubezpieczeniowej jest niedopuszczalna. Właśnie administracyjnoprawny charakter tej opłaty był przyczyną uznania przez Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 18 kwietnia 2000 r. przepisu art. 52 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej (w związku z art. 90e ust. 2 pkt 1 tej ustawy) za zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 78 Konstytucji. Stosownie do art. 52 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny ma prawo wystawiania tytułu wykonawczego w rozumieniu przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zakresie opłaty, o której mowa w art. 90e ust. 1, zaś stosownie do art. 90e ust. 2 pkt 1 tej ustawy – należności z tytułu omawianej opłaty podlegają egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji; przepisy te pozostają w związku z art. 2 § 1 pkt 1d ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (DzU z 2002 r. nr 110, poz. 968 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w 2003 r., zgodnie z którym egzekucji administracyjnej podlegają należności pieniężne przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie innych ustaw. Nie ulega zatem wątpliwości, że egzekucja opłaty z tytułu niezawarcia umowy ubezpieczenia obowiązkowego jest dopuszczalna. Przeszkody w tym zakresie nie mogą stanowić niezbyt klarowne przepisy art. 3 § 1 i art. 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, na które powołuje się Dyrektor Izby Skarbowej w zaskarżonym do sądu administracyjnego postanowieniu. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo – w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego – bezpośrednio z przepisu prawa. Natomiast art. 4 tej ustawy stanowi, że do obowiązków, które wynikają z decyzji, postanowień lub innych orzeczeń niż określone w art. 3 i art. 3a, stosuje się egzekucję administracyjną tylko wówczas, gdy odrębne ustawy tak stanowią. Problem tkwi w tym, że przepisy ustawy o działalności ubezpieczeniowej nie przewidują żadnego postępowania jurysdykcyjnego, w którym byłaby wydawana decyzja lub postanowienie konkretyzujące obowiązek z tytułu opłaty przewidzianej w art. 90e ust. 1 tej ustawy. Należy jednak zauważyć, że wystawienie tytułu wykonawczego przez Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny jest poprzedzone wezwaniem osoby, która nie dopełniła obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia, do uiszczenia w określonym terminie omawianej opłaty (§ 7 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 1998 r. w sprawie organów uprawnionych i organów obowiązanych do przeprowadzenia kontroli wykonania obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia obowiązkowego oraz trybu ustalania i egzekwowania opłaty za niedopełnienia tego obowiązku, DzU nr 74, poz. 474 ze zm., wydanego na podstawie art. 90e ust. 6 ustawy o działalności ubezpieczeniowej). Wezwanie to w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego sprzed dnia 1 stycznia 2004 r. (p. np. wyroki z dnia 10 grudnia 2001 r., III SA 728/01, z dnia 17 października 2002 r., III SA 3419/01, z dnia 28 marca 2003 r., III SA 2590/02 – niepublikowane) jest uważane za inny (niż decyzja administracyjna i postanowienie) akt z zakresu administracji publicznej dotyczący stwierdzenia obowiązku wynikającego z przepisu prawa, przewidziany w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (DzU nr 74, poz. 368 ze zm.), obowiązującej przed dniem 1 stycznia 2004 r. (obecnie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – DzU nr 153, poz. 1270), na który przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Jednocześnie należy zauważyć, że pojęcie "innych orzeczeń" w art. 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zostało użyte w dosyć specyficznym znaczeniu. Przepis ten stanowi o innych orzeczeniach niż określone w art. 3 i art. 3a, a w tym ostatnim przepisie (art. 3a) mowa jest wyłącznie o zobowiązaniach wynikających z deklaracji lub zeznań złożonych przez podatnika lub płatnika, ze zgłoszenia celnego złożonego przez zobowiązanego oraz z deklaracji rozliczeniowej złożonej przez płatnika składek na ubezpieczenie społeczne. Próżno w tym przepisie szukać aktów o charakterze zbliżonym do orzeczeń w powszechnie przyjętym znaczeniu, tzn. aktów o charakterze indywidualnym wydawanych przez właściwy organ administracyjny czy sąd. Zatem wymienienie w art. 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym także przepisu art. 3a (dotyczącego deklaracji i zeznań oraz zgłoszeń celnych sporządzanych przez samych zobowiązanych) oznacza, że ustawodawca przez obowiązki, o których mowa w art. 4, rozumiał obowiązki podlegające egzekucji administracyjnej na podstawie odrębnych ustaw wynikające z wszelkich aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, które nie zostały wymienione w art. 3 (czyli nie z decyzji i postanowień właściwych organów albo bezpośrednio z przepisu prawa w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego) i art. 3a (czyli nie z wymienionych w tym przepisie deklaracji, zeznań i zgłoszeń celnych). Oznacza to, że przepis art. 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji obejmuje także obowiązki stwierdzone w aktach lub czynnościach wymienionych w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (obecnie w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), czyli także w wezwaniu Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego do uiszczenia opłaty za niedopełnienie obowiązku zawarcia mowy ubezpieczenia. Niezależnie od tego, uprawniony jest także pogląd, że – wobec administracyjnoprawnego charakteru tej opłaty i wyraźnego upoważnienia w ustawie o działalności ubezpieczeniowej (art. 52 ust. 2) Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego do wystawiania tytułów wykonawczych w tym zakresie – przepisy tej ustawy przewidują rozwiązanie szczególne w stosunku do unormowań zawartych w art. 3 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, polegające na stosowaniu egzekucji administracyjnej do obowiązku w postaci uiszczenia opłaty za niedopełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia bez konieczności uprzedniego wydania decyzji, postanowienia lub innego orzeczenia, a jedynie skonkretyzowanego w wezwaniu Funduszu skierowanym do zobowiązanego. Wobec tego, należy uznać, że dopuszczalne było prowadzenie egzekucji administracyjnej na podstawie wymienionego tytułu wykonawczego z dnia [...] obejmującego opłatę za niedopełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia, a tym samym niezasadne było umorzenie prowadzonego na podstawie tego tytułu postępowania egzekucyjnego z przyczyny przewidzianej w art. 59 § 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przeciwne stanowisko powodowałoby sytuację, w której powołane przepisy art. 52 ust. 2 i art. 90e ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej byłyby jedynie martwą literą, a nie można stosować wykładni, która powodowałaby zbędność określonych regulacji. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska zaprezentowanego w powołanym przez Dyrektora Izby Skarbowej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2003 r., I SA/Łd 1547/01. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ oraz art. 200 i 209 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DzU nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DzU nr 153, poz. 1271 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.