I SA/Łd 1475/08

Dnia 7 października 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiktor Jarzębowski Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk - Drozda Sędzia WSA Tomasz Adamczyk ( spr.) Protokolant: Małgorzata Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2009 roku sprawy ze skargi AP na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne i Fundusz Pracy. 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie na rzecz adwokat E.W–Z kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych plus należny podatek od towarów i usług tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. I SA/Łd 1475/08 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Ł. utrzymał w mocy decyzję ZUS z dnia [...] roku w przedmiocie odmowy A. P. umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. W toku postępowania ustalono, iż skarżąca prowadziła działalność gospodarczą i w związku z tym zobowiązana była do terminowego opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy. W związku z niedopełnieniem przez A. P. ustawowych obowiązków powstały zobowiązania, które, zgodnie z art. 24 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych, (tekst jednolity Dz. U. z 2007 roku, Nr 11 poz. 74 ze zm.), powoływanej dalej, jako "u.s.u.s." podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W dniu 9 czerwca 2008 roku skarżąca złożyła wniosek o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek. Powyższy wniosek umotywowała trudną sytuacją materialną, spowodowaną kradzieżą w dniu 16 maja 2008 roku, należącego do firmy leasingowej auta ciężarowego, co udaremniło jej prowadzenie działalności gospodarczej, którą w konsekwencji musiała zlikwidować w dniu [...] roku. Pismem z dnia 12 czerwca 2008 roku organ administracji zawiadomił skarżącą, ze zostało wszczęte postępowanie w związku ze złożonym przez nią wnioskiem i zwrócił się z prośbą o doręczenie w terminie 7 dni od daty otrzymania niezbędnych dokumentów, potrzebnych do jego rozpatrzenia. W odpowiedzi na wezwanie A. P. złożyła pismo, w którym wskazała wysokość ponoszonych wydatków i podała kwoty zaległości wobec innych wierzycieli oraz podała, iż nie osiąga żadnych dochodów i korzysta z pomocy rodziny. W szczególności wymieniła, iż ponosi miesięczne koszty z tytułu: umowy najmu mieszkania w wysokości 740 zł, energii elektrycznej 50 zł, gazu – 30zł, abonamentu miesięcznego za telefon stacjonarny w Netii - 47 zł, internetu – 60 zł miesięcznie, a rata z tytułu umowy leasingu wynosi samochodu 2600 zł, leki oraz wydatki na utrzymanie ok. 1000 zł. Prowadzi gospodarstwo domowe wraz z 6-letnią córką, od jej ojca otrzymuje miesięczne alimenty w wysokości 250-300 zł. Dług wobec Urzędu Skarbowego w Ł. z tytułu nieuiszczonego podatku od towarów i usług wynosi ok. 5 tysięcy złotych. Zadłużenie wobec A. Banku opiewa na 13.467.00 zł, natomiast zobowiązanie z tytułu zakupu opon wynosi 1000 zł. Po zakończeniu postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie organ poinformował skarżącą o możliwości wypowiedzenia się w terminie 7 dni co do zebranych dowodów oraz przeglądania akt sprawy. Skarżąca nie skorzystała z przysługującego jej prawa. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Ł. wydał w dniu [...] roku decyzję nr [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na: - ubezpieczenia społeczne za okres 01-02.1999 R., 04-09. 1999r., 11. 2003, 03.2004 r., 01.2006 r., 06.2006 r., 04. 2008 w łącznej kwocie 20.927,78, - ubezpieczenia zdrowotne za okres 08.2005 r., 11. 2005 – 01.2006 r. 04. 2008 r., w łącznej kwocie 973,81 - Fundusz Pracy za miesiąc 42,63. W uzasadnieniu decyzji ZUS powołał przepisy na podstawie, których jest możliwe umorzenie zaległości z tytułu składek, natomiast stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie ma podstaw do umorzenia zadłużenia w oparciu o art. 28 ust. 3 "u.s.u.s." Organ wskazał, że zaległości skarżącej podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej, a w celu ich wyegzekwowania ZUS skierował istniejące zadłużenie do przymusowego dochodzenia z rachunku bankowego. Z uwagi na fakt złożenia przez skarżącą we wrześniu 2006 roku wniosku o rozłożenie na raty jej zadłużenia zawarto z nią umowę o rozłożeniu na raty należności z tytułu składek i zawieszono na czas jej trwania postępowanie egzekucyjne. W związku z niewywiązaniem się przez A. P. z umowy pismem z dnia 10 czerwca 2008 roku organ administracji zawiadomił o wznowieniu postępowania egzekucyjnego. Do chwili obecnej organ nie stwierdził całkowitej nieściągalności należności. Zgodnie ze złożonym zeznaniem rocznym w roku 2007 skarżąca uzyskała łączny dochód w kwocie [...] zł. Organ zwrócił też uwagę, ze skarżąca prowadziła działalność gospodarczą do 31 maja 2008 roku, a wiec osiągała dochody, a fakt, że tymczasowo pozostaje bez pracy nie oznacza, zdaniem organu, że należności są całkowicie nieściągalne. ZUS nie znalazł tez podstaw do umorzenia zaległości na podstawie art. 28 ust. 3a cyt. ustawy, uznając, ze zgromadzonych w sprawie dokumentów nie wynika, aby uregulowanie zaległości mogłoby pozbawić zobowiązaną możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych i spowodować ciężkie warunki egzystencji. Stwierdzono, że także fakt samotnego wychowywania przez skarżącą dziecka, na które otrzymuje dobrowolne alimenty oraz istnienie posiadania przez skarżącą zadłużenia wobec innych wierzycieli nie stanowi podstawy do umorzenia zaległości. Dnia 22 września 2008 roku wpłynął do Prezesa ZUS wniosek o ponowne rozpatrzenia sprawy wraz dołączonymi przez skarżącą dokumentami w postaci rozliczenia umowy leasingu, karty identyfikacyjnej – oświadczenia osoby bezrobotnej i informacji o dacie odbioru decyzji Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Ł.-Ś. z dnia [...] roku. Pismem z dnia 29 września 2008 roku skarżąca została powiadomiona o wszczęciu postępowania w związku z wnioskiem o ponowne rozpatrzenia sprawy. Po przeanalizowaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie umorzenia należności z tytułu obowiązkowych składek na ubezpieczenie ZUS uznał, że nie ma konieczności przeprowadzenia dodatkowego postępowania w niniejszej sprawie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, uwzględniając całość zgromadzonego materiału Prezes ZUS wydał w dniu [...] roku decyzję nr [...], utrzymującą w mocy decyzję pierwszej instancji, nie znajdując podstaw do umorzenia należności. W uzasadnieniu organ argumentował, że umorzenie należności jest instytucją o charakterze wyjątkowym i jedynie w przypadku wystąpienia szczególnych okoliczności możliwe jest podjęcie decyzji o umorzeniu zadłużenia, a ciężar ich wykazania należy do osoby zobowiązanej. Zdaniem organu powołane przez skarżącą argumenty nie dają podstaw do umorzenia należności w oparciu o obowiązujące przepisy, a co więcej nie zostało zakończone postępowanie egzekucyjne, brak jest, zatem informacji o nieściągalności. Organ stwierdził, też, że ani choroba córki, która niesie za sobą konieczność stałego leczenia, ani też fakt, że skarżąca utrzymuje się z jedynie z zasiłków przyznanych przez pomoc społeczną oraz alimentów nie stanowi przesłanki umorzenia. Dodatkowo w uzasadnieniu organ podniósł także, ze każdy podmiot prowadzący działalność gospodarczą bierze na siebie ryzyko związane z jej opłacalnością i winien być w związku z tym świadom konsekwencji powstałych z tego tytułu trudności. Organ stwierdził także, iż wobec faktu, że skarżąca otrzymuje dobrowolne alimenty od ojca swoje córki winna rozważyć wniesienie pozwu do sądu celem ich podwyższenia. Wskazał także, że w momencie podjęcia przez skarżącą pracy jej sytuacja finansowa ulegnie zmianie, co powoduje, ze obecne trudności mają charakter przejściowy. Na powyższą decyzję A. P. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w której zarzuciła organowi administracji negatywne i szablonowe podejście do sprawy. W uzasadnieniu stwierdziła, że zadłużenie nie powstało z jej winy, a prowadzona przez nią działalność przynosiła straty lub bardzo niski dochód, a dodatkowo w dniu 16 maja 2008 roku skradziono jej samochód – własność firmy leasingowej - będący jedynym narzędziem pracy. Zarzuciła, ze na jej dochód wynoszący 601,00 zł miesięcznie składają się alimenty wynoszące ok. 250 zł, zasiłek celowy 150 zł, okresowy w wysokości 201 zł. Dodatkowo otrzymuje dofinansowanie do czynszu w kwocie 183,00. Powyższe kwoty nie wystarczają jej na podstawową egzystencję. Skarżąca zarzuciła także ZUS, że nie przyjmuje on od niej "niewygodnych dokumentów", takich, jak recepty i paragony dotyczące wykupienia leków dla córki. Podniosła także kwestię ograniczania przez organ administracji czynnego udziału w prowadzonym w jej sprawie postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Z 2007 roku, Nr 11, poz. 74 ze zm., zwanej dalej u.s.u.s.) należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, jak również odsetki od tych należności, mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Całkowita nieściągalność zachodzi natomiast w brzmieniu art. 28 ust. 3 cyt. ustawy, gdy: 1- dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, 2- sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo naprawcze i upadłościowe, 3- nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności, przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej 4- nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym 4a-wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym 5- naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku z którego można prowadzić egzekucję, 6- jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Nadto, zgodnie z brzmieniem art. 28 ust 3a cyt. ustawy, w uzasadnionych przypadkach należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych, będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, według zasad określonych w rozporządzeniu. Warunkiem koniecznym, (choć nie pozostaje on wystarczający) jest, aby wystąpiły okoliczności wymienione w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), a więc, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężki skutki dla niego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1- gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2- poniesienie strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, ze opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3- przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Należy zwrócić uwagę, iż okoliczności wymienione w powyższym przepisie nie mają charakteru katalogu zamkniętego, o czym świadczy użyty zwrot "w szczególności". Powyższe okoliczności nie muszą także wystąpić łącznie, dając przeto organowi możliwość uwzględnienia także innych ważnych przyczyn dotyczących trudnej, indywidualnej sytuacji osoby zobowiązanej. W tym miejscu Sąd podnosi, że, w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2007 roku, sygn. akt II GSK 345/06 wskazano jednoznacznie, iż "zgodnie z regulacją przewidzianą w powołanych przepisach decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy. Problematyka uznania administracyjnego została szeroko omówiona w dotychczasowym orzecznictwie. Powszechnie panuje zgoda co do tego, że uznanie administracyjne nie powinno i nie może oznaczać dowolności. Ograniczeniami swobody uznania są określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona, gruntowna analiza stanu faktycznego sprawy, stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Szczególnie trzeba o tym pamiętać wtedy, kiedy organ ma pozbawić obywatela pewnych praw, nałożyć na niego obowiązek, ewentualnie, tak, jak w przypadku rozpoznawanej sprawy, ma odmówić obywatelowi możliwości skorzystania z prawem przewidzianych uprawnień". Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie również w wyroku z dnia 10 października 2007 roku, sygn. akt II GSK 176/07 (Lex nr 399183) wskazał jednoznacznie, iż okoliczności uzasadniające odmowę umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne powinny być przeanalizowane i omówione w sposób nie budzący żadnych wątpliwości. Szczególnie konieczność ta odnosi się do okoliczności, kiedy decyzja wydawana przez organ dotyczy sfery elementarnych potrzeb strony skarżącej i jej rodziny. Niezbędne pozostaje zatem skonfrontowanie jej sytuacji materialnej z wysokością zaległej należności i wskazanie dochodów, które zdaniem organu byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia. Przenosząc rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd stwierdza, że Prezes ZUS odmówił A. P. umorzenia należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne w obiektywnie trudnej dla skarżącej sytuacji życiowej i finansowej. Jednocześnie przyjęto, że nie zachodzi ważny interes osoby zobowiązanej, który mogły stanowić uzasadnienie dla umorzenia zaległych należności. Organ administracji zauważył wprawdzie uzasadniając swoje stanowisko trudną sytuację życiową skarżącej, która sama wychowuje 6-letnie, przewlekle chore dziecko, jest zarejestrowana jako bezrobotna, bez prawa do zasiłku, straciła jedyne narzędzie pracy, którym był będący w leasingu samochód oraz korzysta z pomocy społecznej w postaci zasiłków celowych, okresowych, a także dodatku mieszkaniowego, jednak nie uznał powyższych okoliczności za uzasadniające umorzenie zaległych składek ubezpieczeniowych. Wskazał nadto, że kłopoty skarżącej mają charakter okresowy, nie zachodzą przesłanki uniemożliwiające jej podjęcie pracy zarobkowej, a należności z tytułu składek stanowią dla Funduszu Ubezpieczeń Społecznych szczególną wagę, dlatego nie można z instytucji umorzenia czynić powszechnie stosowanego środka prowadzącego do uwolnienia płatnika od obowiązku opłacania składek. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie jest zgodne z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Przepis ten stanowi, ze uzasadnienie faktyczne decyzji winno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie może zostać uznane za wyczerpujące. Sąd podnosi, że zwłaszcza w przypadku decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego rola uzasadnienia jest szczególna. Stanowi ono instrument, dający możliwość oceny, czy decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy odniósł się do całej powołanej przez stronę argumentacji, nie pominął materiałów dowodowych mających znaczenia dla rozstrzygnięcia i wreszcie, czy nie dokonał swej oceny wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego. W tym miejscu nie sposób też pominąć art. 11 k.p.a., który jest odzwierciedleniem obowiązującej organy administracji zasady przekonywania, zgodnie, z którą organy administracji publicznej winny wyjaśniać stronom zasadność powołanych przy załatwianiu sprawy przesłanek. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie, organ administracji odnosząc się właśnie do uznaniowego charakteru wydanej decyzji nie przeanalizował i nie omówił w sposób nie budzący żadnych wątpliwości faktu, iż jego decyzja dotyczy wszak elementarnych potrzeb skarżącej – A. P. i jej córki – jakimi bez wątpienia są środki niezbędne do przeżycia. Brak jest spójnej konfrontacji sytuacji materialnej skarżącej i jej rodziny z wysokością powstałych zaległości. Nie zostały wskazane także (na dzień wydania decyzji) środki, które byłyby wystarczające do pokrycia zadłużenia skarżącej. Taka postawa organu sprawiła, że w konfrontacji interesu społecznego z interesem strony, ten ostatni został odsunięty na dalszy plan. Tymczasem w orzecznictwie NSA ugruntowany jest pogląd, że interes publiczny nie powinien pozostawać w sprzeczności z indywidualnym interesem obywatela. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa jest niezgodna nie tylko z interesem obywatela, ale również i przede wszystkim z szeroko rozumianym interesem publicznym. Dodatkowo sąd stwierdza, ze organ nieprawidłowo także dokonał oceny możliwości finansowych strony, przyjmując dochód za 2007 rok w wysokości 26.696,77 zł za środki, którymi dysponowała strona, podczas, gdy był to dochód przed opodatkowaniem, a opodatkowaniu podlegała kwota 12.402,65 zł. Sąd zwraca także uwagę, na postawę A. P. jako osoby świadomej swoich obowiązków, rozumiejącej konieczność wywiązywania się z zaległości, czemu dała wyraz swoją postawą w terminie od października 2006 do kwietnia 2008 roku, regularnie spłacając swoje zaległe zobowiązania wobec ZUS. Zaprzestała ich regulowania dopiero w następstwie zdarzenia niezależnego od niej - utraty źródła pracy. Do tej okoliczności organ się nie odniósł. W kwestii wniosku pełnomocnika skarżącej o przyznanie zwiększonych kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu z uwagi na duży nakład pracy, związany z obszernym materiałem dowodowym Sąd stwierdza, że niniejsza sprawa nie ma tak skomplikowanego charakteru, który nakazywałby pełnomocnikowi szczególne zaangażowanie. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono zgodnie z art. 200 oraz 205 p.p.s.a. M.A.-K.