I SA/Łd 17/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Cudak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Porczyńska Sędzia WSA Joanna Tarno (spr.) Protokolant: Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2009 r. sprawy ze skargi Z. J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne uchyla zaskarżoną decyzję. I SA/Łd 17/09 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia r., nr, wydaną z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Zdrowotnych, utrzymano w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia z dnia r., odmawiającą Z. J. umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na: ubezpieczenia społeczne za kwiecień 2002 r. w łącznej kwocie 247,96 zł. i ubezpieczenie zdrowotne za okres od marca 2001 r. do kwietnia 2002 r. w łącznej kwocie 2.976,09 zł. W uzasadnieniu decyzji ZUS organ wskazał, że w dniu 3 lipca 2008 r. Z. J. złożył wniosek z prośbą o umorzenie zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne, za okres prowadzonej działalności w latach 2000-2002 r. Wniosek nie obejmował zatem zadłużenia dotyczącego Funduszu Pracy oraz dalszych zobowiązań wynikających z prowadzonej działalności, powstałych na wszystkich trzech funduszach, w okresie od stycznia 2004 r. Argumentując swą prośbę zobowiązany wskazał, że w latach 2000-2002 r. prowadził działalność gospodarczą (usługi pielęgnacyjne i sprzątanie), która przyniosła mu straty w łącznej wysokości 4.808,00 zł. W opinii strony, brak dochodów uniemożliwiał regulowanie należnych składek wobec ZUS oraz spłacanie zaciągniętych kredytów. Dłużnik poinformował, że zobowiązania kredytowe zostały wyegzekwowane w okresie 2000-2004 r. poprzez zajęcie jego emerytury. Z tego tytułu ZUS przekazał komornikowi kwotę w wysokości 19.499,35 zł. W roku 2004 strona rozpoczęła prowadzenie nowej działalności gospodarczej (taksówka osobowa), uzyskując z tego zysk w podanych wysokościach. Zobowiązany poinformował ponadto, że w 2005 r. wstąpił w związek małżeński, zaś stan zdrowia żony uniemożliwia jej podjęcie pracy zarobkowej. Dłużnik podkreślił, że sam również jest chory, nie posiada żadnych oszczędności, a jedynie zobowiązania kredytowe w banku A S.A. na kwotę 2.900,00 zł. i w banku B BP na kwotę 6.800,00 zł. Podał, że miesięczny dochód wynosi 3.600,00 zł., a miesięczne wydatki 4.060,00 zł. Organ powołał się na art. 28 ust 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007r. Nr 11, poz. 74 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "u.s.u.s.", zgodnie z którym należności z tytułu składek mogą być umorzone w przypadku całkowitej nieściągalności. Natomiast na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek należnych od ubezpieczonych, będących płatnikami na własne ubezpieczenie (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), powoływanego dalej jako "rozporządzenie", należności te mogą być umarzane, jeśli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: - gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, - poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, - przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. ZUS wskazał, że zadłużenie strony za okres od lipca 2001 r. do marca 2002, od lutego 2004 r. do czerwca 2006 r. i za grudzień 2006 r. zostało objęte postępowaniem egzekucyjnym poprzez zajęcie świadczenia emerytalnego. Zatem brak jest spełnienia przesłanek dotyczących całkowitej nieściągalności. Dochód strony z tytułu otrzymywanej emerytury stanowi kwotę 1.851,69 zł. netto. Ponadto zobowiązany podał, że tytułu prowadzonej działalności gospodarczej uzyskuje średni miesięczny dochód w wysokości ok. 2.000,00 zł. Według informacji zawartych w kwestionariuszu o stanie majątkowym strony z dnia 9 listopada 2007 r., zobowiązany nie zamieszkuje z żoną, a tym samym nie prowadzi z nią wspólnego gospodarstwa domowego, zaś córka strony jest na własnym utrzymaniu. Z zestawienia dochodów i wydatków, zawartych we wniosku, wynika, że znaczna część wydatków (490,00 zł.) związana jest ze spłatą zobowiązań kredytowych. Zobowiązany nie dostarczył jednak żadnych dokumentów potwierdzających fakt zawarcia umów kredytowych. Miesięczna kwota przeznaczana na zakup leków, w wysokości 1.000,00 zł., również nie została udowodniona żadnymi dokumentami potwierdzającymi fakt ich zakupu. Zobowiązany miał zadłużenia z tytułu bieżących opłat za czynsz, nie posiadał majątku ruchomego ani żadnej nieruchomości. Samochód osobowy marki "Lanos", używany w celu prowadzenia działalności gospodarczej, był własnością J. W. (żona). Organ podkreślił, że nie miał możliwości oceny sytuacji zdrowotnej strony z uwagi na brak stosownych dokumentów. W nawiązaniu do poruszonej we wniosku kwestii braku dochodów z tytułu prowadzonej działalności w okresie 2000-2002 r., organ wyjaśnił, że na podmiocie prowadzącym działalność gospodarczą spoczywa związane z tym ryzyko. Natomiast sam fakt zaistnienia kłopotów finansowych i zdrowotnych, nie wyczerpuje dostatecznie dyspozycji z § 3 rozporządzenia. Umorzenie zaległych składek jest bowiem zastrzeżone dla sytuacji szczególnie drastycznych, gdy ze względu na wiek, stan zdrowia, czy inne względy społeczne, jest realnie niemożliwe wywiązanie się ze zobowiązań wobec ZUS. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zobowiązany wskazał na zły stan swojego zdrowia – przebyty zawał serca i wysokie ciśnienie. Opisał problemy związane z korzystaniem z pomocy lekarskiej. Wskazał, że z powodu długich terminów oczekiwania na porady specjalistów, zmuszony został do korzystania z usług prywatnej służby zdrowia. Wyjaśnił, że poniósł koszty utrzymania żony, w tym koszty związane z jej leczeniem. Niewystarczające dochody w stosunku do ponoszonych wydatków skłoniły go do zaciągnięcia pięciu kredytów bankowych. Poinformował ponadto, że bierze pod uwagę możliwość wystąpienia awarii samochodu używanego do prowadzonej działalności. Zaznaczył również fakt istniejącego zadłużenia z tytułu składek za okres świadczenia usług w zakresie transportu osobowego. Nadmienił, że od momentu przejścia na emeryturę nie dokonał żadnego zakupu odzieży i od kilku lat pracuje nie korzystając z urlopu. Załączył kserokopie: karty wypisowej ze szpitala z dnia 19 listopada 2006 r., z rozpoznaniem wady serca i ciężkiej niewydolności krążenia oraz karty informacyjnej z leczenia szpitalnego w okresie od 27 do 30 listopada 2007 r., z rozpoznaniem polipa jamy nosowej, a także umów kredytowych. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję ZUS w zakresie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od marca 2001 r. do kwietnia 2002 r. w łącznej kwocie 1.376,15 zł. Prezes uznał, że nadal w sprawie nie występują przesłanki do umorzenia należności. Stały dochód strony z tytułu świadczenia emerytalnego wynosi 1.851,69 zł. netto miesięcznie. Po dokonanych potrąceniach z racji prowadzonego postępowania egzekucyjnego dochód ten stanowi kwotę 1.286,67 zł netto. Z wniosku skierowanego do Prezesa ZUS nie wynika, aby sytuacja materialna strony (uzyskiwane dochody i ponoszone wydatki) uległa zmianie. Zobowiązany reguluje swoje zobowiązania z tytułu zaciągniętych kredytów bankowych. Nie korzysta z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Organ wskazał, że może udzielić zobowiązanemu ulgi w postaci układu ratalnego, uwzględniającego jego możliwości płatnicze. Decyzja Prezesa ZUS została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi przez Z. J., który stwierdził, że spełnia wymogi z § 3 rozporządzenia, uprawniające do umorzenia zaległości. Podkreślił, że znajduje się w trudnej sytuacji finansowej i życiowej. Osiągane dochody nie wystarczały mu na pokrycie bieżących opłat, co zmusiło go do zaciągnięcia kredytów, które z trudem spłaca. Skarżący podał, że musi nadal pracować, chociaż ma już 72 lata i chore serce. Jego żona cierpi na nerwicę, a okresowo na depresję, a ponadto na poważne schorzenie kręgosłupa, przez co wymaga stałej opieki. Do skargi załączył kserokopie kart z leczenia szpitalnego oraz rezonansu magnetycznego żony. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, przytaczając argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły prawa, i to przynajmniej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Należności z tytułu składek zasadniczo mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 2 u.s.u.s.). Zgodnie z ust. 3 art. 28 całkowita nieściągalność, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze, 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej, 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Jednakże w uzasadnionych przypadkach należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, według zasad określonych w rozporządzeniu (art. 28 ust 3a). Warunkiem niezbędnym (ale nie wystarczającym) jest zaistnienie okoliczności wymienionych w § 3 ust. 1 rozporządzenia, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Okoliczności wymienione w tym przepisie nie mają charakteru katalogu zamkniętego, o czym świadczy użyte w nim sformułowanie "w szczególności". Nie muszą występować łącznie i dają możliwość organowi uwzględnienia jeszcze innych ważnych przyczyn trudnej sytuacji zobowiązanego. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym akceptowany jen pogląd, że zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, określone ustawą o systemie ubezpieczeń społecznych, mają charakter powszechny. Natomiast możliwość umorzenia takich należności jest odstępstwem od zasady i powinna mieć charakter wyjątkowy. Wprawdzie kwestia umorzenia należności z tytułu składek została pozostawiona uznaniu administracyjnemu organu, nie oznacza to jednak dowolności przyjętego rozstrzygnięcia. Zaskarżona decyzja ma dwie zasadnicze wady, które dotyczą jej sentencji i uzasadnienia. W sentencji Prezes ZUS utrzymuje w mocy decyzję ZUS odmawiającą umorzenia zaległości w łącznej kwocie 1.376,15 zł. Tymczasem kwota wynikająca z pierwszej decyzji jest ponad dwukrotnie większa. Wprawdzie na 6 stronie uzasadnienia Prezes informuje ogólnie, że część zaległości została już wyegzekwowana, nie znajduje to jednak odzwierciedlenia w sentencji zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim sentencja powołuje się na nieistniejący przepis art. 138 § 1 ust. 1 K.p.a., tymczasem § 1 art. 138 nie dzieli się na ustępy, lecz na punkty. Gdyby nawet uznać, że jest to jedynie omyłka pisarska i zamiarem organu było zastosowanie pkt 1, to nie jest wiadome jaki jest dalszy los decyzji ZUS w części, która nie została utrzymana w mocy. Jeżeli organ stwierdził, że część należności wynikająca z pierwszej decyzji została już uiszczona, należało uznać, że postępowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe, co powoduje, że zastosowanie powinien znaleźć również inny punkt art. 138 § 1 K.p.a. Odnośnie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, należy stwierdzić, że organ albo w ogóle nie ustosunkował się do argumentów strony podniesionych w odwołaniu, albo odniósł się do nich w sposób bardzo ogólnikowy. Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Faktyczne i prawne uzasadnienie decyzji powinno wyczerpująco informować stronę o motywach, którymi kierował się organ załatwiając sprawę. Strona może bowiem skutecznie bronić swoich interesów tylko w sytuacji, gdy znane jej są przesłanki powziętej decyzji. Uzasadnienie powinno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, ocenę przyjętego stanu faktycznego oraz wykładnię zastosowanych przepisów. Zawarte w decyzji rozstrzygnięcie powinno więc stanowić logiczną konsekwencję ustalonego w postępowaniu stanu faktycznego i jego oceny w świetle obowiązujących przepisów prawa. W odwołaniu skarżący położył nacisk na stan zdrowia swojego i żony, a także na inne ciążące na nim zobowiązania, na potwierdzenie czego złożył kserokopie dokumentów szpitalnych i umów kredytowych. Załączniki te zostały wprawdzie wymienione w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, stwierdzić należy jednak, że organ w żaden sposób do nich się nie odniósł. Prezes ZUS skupił się przede wszystkim na braku nieściągalności z powodu wdrożenia skutecznej egzekucji, co nie budzi zastrzeżeń Sądu. Jednakże stwierdzenie dotyczące braku przesłanek do umorzenia zaległości na podstawie § 3 rozporządzenia jest całkowicie gołosłowne. Analiza dochodu, którym dysponuje skarżący została dokonana jedynie z uwzględnieniem obciążenia wynikającego z tytułu egzekucji, zaś analiza stanu zdrowia skarżącego w ogóle nie została dokonana. Wprawdzie uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest dość obszerne, jednakże większą jego część stanowi przytoczenie uzasadnienia decyzji ZUS z dnia z dnia 22 sierpnia 2008 r. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera prawidłowej analizy stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej zobowiązanego, tak jak tego wymagają przepisy rozporządzenia. Chociaż podaje dochody skarżącego i obciążenie z tytułu egzekucji, nie wskazuje jednak innych stałych kosztów utrzymania, które niewątpliwie on ponosi, stąd nie jest możliwe dokonanie oceny, czy opłacenie należności z tytułu składek może pozbawić zobowiązanego i jego rodzinę zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych - § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Z przepisu tego wynika również możliwość umorzenia należności z powodu konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, zaś skarżący wskazywał na chorobę żony. W tej sytuacji należy uznać, że organ naruszył art. 107 § 3 K.p.a., co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę w oparciu o uznanie administracyjne jest załatwienie jej zgodnie z żądaniem obywatela, o ile interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków (por. wyrok NSA z 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, ONSA 1981, z. 1, poz. 57 z glosą J. Łętowskiego OSPiKA 1982, nr 1-2, poz. 22). Można więc przyjąć, że z zasady tej wynika domniemanie pozytywnego załatwienia sprawy, od którego można odstąpić dopiero wówczas, gdy w uzasadnieniu decyzji organ wykaże, że takie załatwienie sprawy jest nieuzasadnione, kolidowałoby z interesem społecznym lub przekraczałoby możliwości organu. Stanowisko organu, które bez przekonywującego i wyczerpującego uzasadnienia nie uwzględnia wniosku strony, w sytuacji, gdy istnieje taka możliwość - narusza również zasadę uwzględniania słusznego interesu obywatela wyrażoną w art. 7 K.p.a. Zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Niewystarczające jest przy tym samo zebranie materiału dowodowego w aktach sprawy, konieczne jest jego rozpatrzenie, tj. ustosunkowanie się do niego w treści uzasadnienia decyzji, gdyż brak stosunkowanie się do zebranego materiału dowodowego oznacza jego nierozpatrzenie, a co za tym idzie, stanowi niewykonanie obowiązku nałożonego na organ tym przepisem. W niniejszej sprawie kontrola Sądu obejmuje przede wszystkim badanie prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organy administracyjne oraz badanie formalnej prawidłowości decyzji, co zostało uczynione. Rozpatrując ponownie sprawę organ prawidłowo sformułuje sentencję decyzji, wskazując odpowiedni przepis prawny, który stanowi jej podstawę, a także szczegółowo zanalizuje stan zdrowia skarżącego, jego sytuację rodzinną i majątkową, a następnie w oparciu o to rozważy czy zobowiązany jest w stanie w całości opłacić pozostałe należności. Z powyższych względów, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji. M.Ko.