I SA/Łd 196/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Cezary Koziński (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wiktor Jarzębowski Sędzia NSA Paweł Janicki Protokolant: St. sekretarz sądowy Dominika Borowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy G. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie zmian w budżecie Gminy G. na rok 2016 oddala skargę. I SA/Łd 196/17 UZASADNIENIE Zarządzeniem z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] Wójt Gminy G. – powołując przepisy art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016, poz. 446) oraz art. 211, art. 212, art. 214, art. 215, art. 217, art. 235, art. 237, art. 257 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1870) – wprowadził zmiany w planie wydatków budżetowych na rok 2016 polegające na zwiększeniu oraz zmniejszeniu wydatków planowanych na wynagrodzenia ze stosunku pracy, sklasyfikowane w § 4010 oraz § 4040 (w rozdziałach: 75011, 75023, 75095, 80101, 80103, 85154, 85203, 85211, 85212, 85219, 90003) budżetu gminy. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. uchwałą z dnia [...]r. nr [...] stwierdziło nieważność ww. Zarządzenia Wójta Gminy G. z powodu naruszenia art. 257 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych, z uwagi na dokonanie przez organ wykonawczy, z przekroczeniem zakresu upoważnienia, zmian w planie wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego w zakresie wydatków na wynagrodzenia ze stosunku pracy. Kolegium stwierdziło, iż zgodnie z art. 257 pkt 3 ustawy o finansach publicznych, w toku wykonywania budżetu zarząd może dokonywać zmian w planie wydatków jednostki samorządu terytorialnego w ramach działu w zakresie wydatków bieżących, z wyjątkiem zmian planu wydatków na uposażenia i wynagrodzenia ze stosunku pracy, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Zaznaczono przy tym, że na podstawie art. 258 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może upoważnić zarząd do dokonywania innych zmian w planie wydatków niż określone w art. 257, z wyłączeniem przeniesień wydatków między działami, jednakże Rada Gminy G. nie upoważniła Wójta Gminy do dokonywania zmian w zakresie wydatków na wynagrodzenia ze stosunku pracy. Wójt Gminy G. nie zgodził się z powyższą uchwałą i złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w której wniósł o jej uchylenie w całości, zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nieuwzględnieniu trudnej sytuacji Wójta z uwagi na brak współdziałania Rady Gminy celem dokonania zmian w budżecie na 2016 r. na zapewnienie wynagrodzeń pracownikom. W uzasadnieniu skargi podkreślono, iż projekt budżetu przedłożony Radzie Gminy przedstawiał pełen zakres wynagrodzeń pracowniczych. Rada, uchwalając budżet, obniżyła go o kwotę 250.000 zł, co doprowadziło do sytuacji, iż brakło środków na wynagrodzenie pracowników w listopadzie i grudniu 2016 r. Wójt składał do Rady wniosek o zmianę budżetu w tym zakresie, aby zapewnić wypłatę wynagrodzeń pracownikom; informował o tym Regionalną Izbę Obrachunkową w Ł. Rada odmówiła podjęcia uchwały w przedmiocie zmiany budżetu. Gmina G. dysponowała środkami na ten cel, albowiem budżet na rok 2016 wykonany został bez deficytu. Na koniec roku budżetowego została znaczna kwota wolnych niewykorzystanych środków. Rada, mimo takiej możliwości, nie podjęła uchwały. Wójt zauważył, że do ustawowych zadań Rady należy uchwalanie budżetu oraz uchwalanie zmian w budżecie. Rada dopuściła się rażącego naruszenia prawa, odmawiając uwzględnienia wniosków Wójta o zmiany w budżecie. W ocenie Wójta Gminy G. , kwestia zapewnienia wynagrodzeń pracowniczych była sytuacją niecierpiącą zwłoki, a Rada blokowała konieczność zmian w budżecie. Wójt znalazł się w trudnym położeniu. Wójt miał do wyboru - albo nie wypłacać wynagrodzenia pracownikom i popełnić wykroczenie z art. 282 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. kodeks pracy (Dz.U. z 2016 r. poz. 1666 ze zm.) lub przestępstwo złośliwego lub uporczywego naruszania praw pracowników określone w art. 218 § 1a ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. kodeks karny (Dz.U. z 2016 r. poz. 1137 ze zm.), albo wydać zarządzenie w sprawie zmian w budżecie gminy na rok 2016 i narazić się na postępowanie nadzorcze w trybie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. Wójt znalazł się w sytuacji stanu wyższej konieczności. W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa w Ł. wniosła o jej oddalenie w całości. Podkreślono, iż decydujące dla oceny prawnej Zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy G. z dnia [...] listopada 2016 r. jest brak uprawnienia Wójta Gminy G. przez Radę Gminy G. do dokonywania zmian w zakresie wydatków na wynagrodzenia ze stosunku pracy, a przyczyny braku tego upoważnienia są dla dokonania tej oceny prawnie indyferentne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie ma uzasadnionych podstaw. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W § 2 tego artykułu ustawodawca określił, iż kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że przedmiotem tej kontroli są władcze działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a sąd administracyjny bada - co do zasady - wyłącznie zgodność z prawem zaskarżonego aktu lub czynności organu administracji publicznej (zob. E. Plesnarowicz-Durska - Komentarz do art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Lex 2017). Sądy administracyjne nie są zatem uprawnione do dokonywania kontroli przepisów prawa pod względem ich proporcjonalności, lecz jedynie badają legalność zastosowania tych przepisów w toku postępowania administracyjnego. Wobec tego zarzuty skargi wskazujące na zakres obowiązków rady gminy i przepisy regulujące obowiązki pracodawcy, nie mogły wpłynąć na ocenę prawidłowości wydania zarządzenia Wójta Gminy G. z dnia [...] listopada 2016 r. W sprawie istotne było to, czy Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. słusznie stwierdziło wydanie przedmiotowego Zarządzenia przez Wójta Gminy G. z przekroczeniem zakresu upoważnienia z art. 257 pkt 3 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z tym przepisem, "w toku wykonywania budżetu zarząd może dokonywać zmian w planie dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego polegających na zmianach planu wydatków jednostki samorządu terytorialnego w ramach działu w zakresie wydatków bieżących, z wyjątkiem zmian planu wydatków na uposażenia i wynagrodzenia ze stosunku pracy, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej". Brzmienie tego przepisu jest jasne i nie nastręcza kłopotów interpretacyjnych. Regulacja ta daje upoważnienie do dokonywania zmian w planie dochodów i wydatków z wyłączeniem wydatków na uposażenia i wynagrodzenia pracownicze. Zmiany w toku wykonania budżetu niewątpliwie wiążą się z przesunięciem wydatków pomiędzy poszczególnymi działami budżetu i skoro w roku 2016 Wójt Gminy G. dokonał takich zmian w zakresie "wynagrodzeń osobowych pracowników", to naruszył art. 257 pkt 3 ustawy o finansach publicznych. Słusznie również Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. zwróciło uwagę, że Rada Gminy G. nie upoważniła Wójta do dokonywania zmian w zakresie wydatków na wynagrodzenia ze stosunku pracy. Zgodnie bowiem z art. 258 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych dokonywanie innych zmian w planie wydatków (niż te określone w art. 257) może być dokonywane tylko, jeżeli organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego upoważni do tego zarząd. W niniejszej sprawie brak było takiego upoważnienia. Z tych względów skargę należało uznać za nieuzasadnioną i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) podlega ona oddaleniu. ak