I SA/Łd 212/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Janicki Sędziowie: Sędzia WSA Bożena Kasprzak Sędzia NSA Teresa Porczyńska (spr.) Protokolant: Asystent Sędziego Tomasz Furmanek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi G.K. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy w K. w sprawie określenia zasad ustalania i poboru oraz terminów płatności i wysokości stawek opłaty targowej oddala skargę. Uchwałą nr 36/194/2015 z dnia 16 grudnia 2015 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi stwierdziło nieważność Uchwały Rady Gminy w Kiernozi z dnia 13 listopada 2015 r. Nr XII/47/2015w sprawie określenia zasad ustalania i poboru oraz terminów płatności i wysokości stawek opłaty targowej na terenie Gminy Kiernozia, z powodu jej sprzeczności z prawem, to jest z art.15 w zw. z art. 19 pkt.1lit. a)ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U.2014.849 ze zm.). W uzasadnieniu Uchwały organu nadzoru wyjaśniono, że w § 1 badanej uchwały Rady Gminy wyszczególniono kilkanaście różnych okoliczności, w przypadku wystąpienia których prowadzenie handlu na targowisku będzie wymagało wniesienia opłaty targowej. Zamknięty katalog tych okoliczności nie wyczerpuje jednak w ocenie organu nadzoru wszystkich sytuacji, w jakich handel jest prowadzony, np. handlu z wozu konnego, z torby czy z łóżka polowego. Nie zamieszczono zapisu stosowanego w podobnych uchwałach podejmowanych przez jednostki samorządu terytorialnego np. "inne formy handlu" z przypisaniem wysokości stawki opłaty targowej. Powoduje to pozostawienie pewnych form w jakich może być prowadzony handel na targowisku, bez opłaty targowej, co stanowi według organu nadzoru naruszenie prawa. Uchwałą z dnia 10 lutego 2015 r. Nr XV/59/16 Rada Gminy Kiernozia postanowiła wnieść skargę na uchwałę organu nadzoru. W skardze Gmina Kiernozia wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały, wstrzymanie jej wykonania oraz zwrot kosztów sądowych. Podniosła, że zgodnie z art.15 ust.1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych Rada Gminy może wprowadzić opłatę targową, którą pobiera się od podmiotów dokonujących sprzedaży na targowisku. Gmina podkreśliła, że wprowadzenie opłaty ma obecnie charakter fakultatywny, co czyni zasadnym przyjęcie, że tylko enumeratywnie wymienione w uchwale sposoby sprzedaży podlegają opłacie targowej. Organ nadzoru nie wskazał zdaniem Gminy przepisu, który miałby być naruszony zakwestionowaną uchwałą Rady Gminy. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Wyjaśnił, że uchwała Rady Gminy jest sprzeczna z art.15 ust.1 i art.19 pkt.1 a) ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Przepis § 1 tej uchwały narusza art.32 Konstytucji RP, według którego wszyscy są równi wobec prawa i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Organ nadzoru stwierdza, że granice ustawowego upoważnienia określone w art.15 ust.1 i art.,19 pkt.1 a) wskazanej ustawy nie dają gminie swobody do takich uregulowań w podejmowanych uchwałach, które naruszałyby zasadę równości wobec prawa. Nie godzi się z poglądem, że do wprowadzenia opłaty targowej od wybiórczej sprzedaży upoważnia zmiana art.15 ustawy. Fakultatywność wprowadzenia na terenie gminy opłaty targowej oznacza zdaniem organu nadzoru, że w aktualnym stanie prawnym gmina nie musi podejmować uchwały w sprawie opłaty targowej. Jeżeli jednak uzna za zasadne wprowadzenie takiej opłaty, to obowiązana jest ustalić takie zasady, aby zgodnie z art.15 ustawy obejmowały każdą sprzedaż na targowisku. Organ podniósł także, że "przemilczenie" w uchwale stawek opłaty targowej od pewnych form sprzedaży nie może być oceniane w kategoriach wprowadzenia zwolnień przedmiotowych na podstawie art.19 ust.3 ustawy, gdyż nie wskazano tego przepisu w kontrolowanej uchwale. Nadto zwolnienia przedmiotowe muszą wynikać z uchwały w sposób wyraźny, a nie dorozumiany. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyposażony został w funkcje kontrolne, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, Sąd ogranicza się do zbadania zgodności zaskarżonego rozstrzygnięcia z przepisami prawa (art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt.5) i pkt.7) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej "p.p.s.a."). Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji Sąd zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art.15 ust.1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, dalej "u.p.o.l." (Dz.U.2014.849 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia ocenianej uchwały Rady Gminy w Kiernozi, opłatę targową pobiera się od osób fizycznych, osób prawnych oraz jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, dokonujących sprzedaży na targowiskach, z zastrzeżeniem ust. 2b (zastrzeżenie nie ma znaczenia w analizowanej sprawie). Z przepisu wynika, że ustawodawca wiąże obowiązek poboru opłaty targowej z czynnościami określonymi jako sprzedaż dokonywana na targowisku. Nie można uzależniać obowiązku opłaty targowej od efektywności zawieranych umów z tytułu sprzedaży. Zatem każdy podmiot, który oferuje do sprzedaży towar na targowisku jest zobowiązany do ponoszenia tej opłaty. Rada Gminy nie może zwolnić w drodze uchwały żadnego podmiotu oferującego do sprzedaży towar na targowisku np. jak w analizowanej sprawie, ze względu na formę w jakiej prowadzony jest handel (z samochodu, z ciągnika, z wózka, z kosza, czy w innej formie). Zakaz wprowadzania zwolnień podmiotowych aktem podustawowym wynika z art.217 Konstytucji RP, zgodnie z którym określanie między innymi podmiotów opodatkowania następuje w drodze ustawy. Ustawą z dnia 25.06.2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym ... (Dz.U.2015.1045) ustawodawca zmienił art.15 ust.1 u.p.o.l. stanowiąc w pierwszym zdaniu, że rada gminy może wprowadzić opłatę targową. Zasadne jest, w świetle art.217 Konstytucji RP, stanowisko organu nadzoru, że fakultatywność wprowadzenia na terenie gminy opłaty targowej oznacza, że gmina może takiej opłaty nie wprowadzać w ogóle, a jeżeli ją wprowadza, to musi ona dotyczyć wszystkich podmiotów podejmujących działalność handlową na targowisku, bez względu na formę w jakiej prowadzony jest handel. Ustawodawca zastosował zwolnienie podmiotowe od opłaty targowej jedynie w odniesieniu do osób i jednostek wymienionych w art.15 ust.1 u.p.o.l., które są podatnikami podatku od nieruchomości w związku z przedmiotami opodatkowania położonymi na targowiskach (art.16 u.p.o.l.). Zgodnie z art.168 Konstytucji RP jednostka samorządu terytorialnego jest upoważniona do ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie ustalonym w ustawie. Odzwierciedleniem tego uprawnienia jest art.19 u.p.o.l. W ramach granic wyznaczonych przez art. 19 pkt 1 lit. a i pkt.3 u.p.o.l., gminy mają swobodę ustalania obciążeń podatkowych i mogą realizować własną politykę lokalną w tym zakresie, poprzez różnicowanie obciążeń podatkowych, czy też wprowadzanie innych zwolnień przedmiotowych niż wymienione w ustawie. Oznacza to, że rada gminy może zwolnić od opłaty targowej określone towary będące przedmiotem handlu na targowisku, ale nie może stosować zwolnień podmiotowych, to jest zwolnień kierowanych do poszczególnych podmiotów z uwagi na formę w jakiej podmiot prowadzi handel. W świetle powyższych rozważań Sąd stwierdza, że w § 1 ocenianej uchwały Rada Gminy enumeratywne wyliczyła formy sprzedaży, z którymi związany jest obowiązek poniesienia opłaty targowej przez podmioty dokonujące sprzedaży we wskazanych formach. W uchwale tej nie określono stawek opłaty targowej w odniesieniu do innych, możliwych do zastosowania form sprzedaży przez poszczególne podmioty. Skutkuje to zwolnieniem z obowiązku uiszczenia opłaty podmiotów, które podejmują czynności sprzedaży w formach nie wskazanych w § 1 ocenianej uchwały Rady Gminy. Dopuszczając w ocenianej uchwale do zaistnienia zwolnień podmiotowych w zależności od formy podejmowania handlu naruszono rażąco art.15 ust.1 u.p.o.l oraz art.217 Konstytucji RP, co zasadnie skutkowało stwierdzeniem nieważności uchwały. Wbrew zarzutom skargi organ nadzoru wskazał w sentencji zaskarżonej uchwały na naruszenie ocenianą uchwałą Rady Gminy art.15 w zw. z art.19 pkt.1 a) u.p.o.l. Wobec braku podstaw do uchylenia uchwały organu nadzoru Sąd oddalił skargę na tą uchwałę. Sąd nie orzekł o kosztach postępowania sądowego na rzecz organu nadzoru, mimo takiego wniosku zawartego w odpowiedzi na skargę, gdyż w p.p.s.a. brak podstawy prawnej do zasądzenia takich kosztów. Z art.200 tej ustawy wynika, że jedynie skarżącemu przysługuje zwrot kosztów postępowania od organu, który wydał zaskarżony akt, pod warunkiem uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji. DB