I SA/Łd 22/10

Dnia 10 marca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Janicki Sędziowie: Sędzia WSA Bożena Kasprzak Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk-Drozda (spr.) Protokolant: Asystent sędziego Joanna Skrzypczak-Zajger po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2010 roku sprawy ze skargi B. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy oddala skargę. Sygnatura akt I SA/Łd 22/10 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] odmawiającą B.G. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. W toku prowadzonego postępowania organy ustaliły, iż strona w okresie od dnia 1 lutego 1999 roku do dnia 22 grudnia 2000 roku prowadziła działalność gospodarczą w zakresie handlu obwoźnego i z tego tytułu podlegała obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym. Nie wywiązała się z ustawowego obowiązku regulowania składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy, co spowodowało powstanie zadłużenia z tego tytułu. W kwietniu i listopadzie 2002 roku zobowiązana występowała do ZUS z prośbą o umorzenie istniejącego zadłużenia. W obu przypadkach wnioski zostały rozpatrzone odmownie z uwagi na fakt, że nieopłacone należności objęte były postępowanie egzekucyjnym prowadzonym przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. W toku tego postępowania wyegzekwowano kwotę 318,96 zł. W marcu 2003 roku postępowanie niniejsze zostało umorzone z uwagi na to, iż nie uzyska się kwot przewyższających wydatki egzekucyjne. W lipcu 2007 roku zajęto świadczenie chorobowe strony i w trybie tej egzekucji ściągnięto kwotę 211,60 zł. Następnie wobec B.G. wszczęto postępowanie zmierzające do ustalenia majątku zobowiązanej, który pozwoliłby na prowadzenie skutecznej egzekucji. W trakcie tego postępowania zobowiązana w dniu 4 maja 2009 roku złożyła wniosek o umorzenie zadłużenia, które wówczas wynosiło łącznie 7.403,24 zł. Dnia [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją odmówił umorzenia istniejących należności. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w przypadku strony wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności. Jednakże biorąc pod uwagę dobro funduszy celowych i kwestię zabezpieczenia dla nich środków finansowych, organ działając w ramach uznania administracyjnego nie uwzględnił wniosku zobowiązanej. Organ nie kwestionował trudnej sytuacji płatnika. Wskazał natomiast, że z uwagi na uzyskiwanie przez rodzinę stałego dochodu istnieje możliwość rozłożenia spłaty zaległości na raty. Biorąc pod uwagę treść złożonych przez B.G. dokumentów, mając na względzie treść art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm. - powoływanej dalej w skrócie jako "ustawa") oraz § 3 ust. rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 - powoływanego dalej jako "rozporządzenie") organ ustalił, że zadłużenie nie jest wynikiem nadzwyczajnego zdarzenia losowego ani konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny. Dnia 10 sierpnia 2009 roku strona wniosła o zmianę powyższej decyzji i umorzenie należności zgodnie ze złożonym przez nią wnioskiem. Wskazała, iż od czasu zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej znajduje się w trudnej sytuacji, i że w związku z tym spełnione zostały przesłanki wymienione w art. 28 ust. 3 pkt. 3 i 6 ustawy oraz § 3 rozporządzenia. Do niniejszego pisma zobowiązana załączyła kserokopię decyzji o przyznaniu zasiłku celowego na zakup posiłków w okresie od 1 do 30 czerwca 2009 roku, zaświadczenia z Urzędu Pracy, decyzji o przyznaniu mężowi świadczenia rehabilitacyjnego a także dowody ponoszonych opłat za polisę PZU, energię elektryczną i telefon. W wyniku ponownej analizy dokumentów zgromadzonych w sprawie Prezes ZUS ustalił, iż B.G. mieszka wraz z mężem i trójką dzieci (21, 20 i 8 lat) w domu stanowiącym własność zmarłej babki męża. Wraz z nią mieszkają tam również teściowie, którzy prowadzą odrębne gospodarstwo domowe. Miesięczne koszty utrzymania domu wynoszą około 280 zł, przy czym strona przedstawiła dowody na około 200 zł miesięcznie (PZU – 59,70 zł, energia elektryczna – 70 – 85 zł i telefon – 57,99 zł). Podatek od nieruchomości w całości regulowany jest przez teściową. Dwoje dzieci zobowiązanej nadal się uczy a jedno jest zarejestrowane jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. W okresie od dnia 9 kwietnia 2008 roku do dnia 8 kwietnia 2009 roku skarżąca pobierała zasiłek dla bezrobotnych, a od dnia 9 kwietnia 2009 roku nie posiada już prawa do jego pobierania. Mąż B.G. jest zatrudniony w oparciu o umowę o pracę w A. spółce z o.o. w Ł. W okresie od 11 do 17 marca 2009 roku przebywał w szpitalu na oddziale ortopedycznym z uwagi na przebytą operację i pobierał zasiłek chorobowy w wysokości ok. 1.300 zł. Decyzją z dnia 10 lipca 2009 roku przyznano mu świadczenie rehabilitacyjne, które w okresie od dnia 17 lipca 2009 roku do dnia 14 października 2009 roku wynosiło 90% wysokości wynagrodzenia stanowiącego podstawę wymiaru zasiłku chorobowego, a w okresie od dnia 15 października 2009 roku do dnia 12 stycznia 2010 roku – 75% tego wynagrodzenia. Za okres od dnia 1 lipca 2009 roku do dnia 16 lipca 2009 roku zakład pracy wypłacił P.G. zasiłek chorobowy w wysokości 884,96 zł, a od dnia 17 lipca 2009 roku do dnia 31 lipca 2009 roku świadczenie rehabilitacyjne w kwocie 1.001,55 zł. W lipcu 2009 roku dochód na jednego członka w rodzinie skarżące wyniósł około 340 zł. W czerwcu i lipcu 2008 roku Państwo G. pobierali z MOPS świadczenie rodzinne, a w lipcu 2009 roku otrzymali zasiłek celowy na zakup żywności. W spłacie zaciągniętego kredytu, którego miesięczne raty wynoszą około 50 zł, pomaga matka B.G. Oprócz należności składkowych i kredytowych skarżąca nie posiada innych zaległości. Nie posiada również nadpłaty w podatku dochodowym od osób fizycznych za 2008 rok. W 2007 roku strona uzyskała przychody z wynagrodzenia z pracę w wysokości 7.731,67 zł oraz przychód z innych źródeł w kwocie 856,79 zł. W 2008 roku natomiast przychody ze stosunku pracy i innych źródeł wyniosły odpowiednio 2.990,59 zł i 4.243,90 zł. Państwo G. posiadają wspólne konto bankowe w Banku. B.G. nie wskazała jednak jakie środki znajdują się na niniejszym koncie, a zapytany o tę kwestię, przez ZUS bank odmówił odpowiedzi powołując się na tajemnicę bankową. Zobowiązana nie jest właścicielem nieruchomości ani środków transportu. W oparciu o tak ustalony stan faktyczny Prezes ZUS uznał, iż decyzja organu I instancji została wydana na podstawie prawidłowej analizy akt załączonych do sprawy na dzień wydania decyzji i brak było podstaw do jej zmiany. Z dokumentów załączonych przez stronę do wniosku o ponowne rozpatrzenie jej sprawy nie wynika aby ZUS przy wydawaniu rozstrzygnięcia pominął jakąkolwiek z okoliczności. Z uwagi natomiast na treść tych dokumentów wynikało, iż pojawiły się nowe okoliczności, które nie były znane organowi I instancji przy wydawaniu decyzji. Dotyczy to przede wszystkim kserokopii dowodów opłat ponoszonych w związku z utrzymaniem domu. W ocenie Prezesa ZUS w przedmiotowej sprawie nie można uznać, iż spełniona została przesłanka zawarta w art. 28 ust. 3 pkt. 6 ustawy, tj. że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wobec strony nie została bowiem ponownie wszczęta egzekucja. Jest możliwość wszczęcia postępowania egzekucyjnego do środków zgromadzonych przez zobowiązaną na jej wspólnym z mężem koncie bankowym. Jednakże wysokość zgromadzonych tam środków finansowych nie jest znana, a tylko w toku prowadzenia tego rodzaju postępowania możliwe będzie poznanie wysokości zgromadzonych zasobów finansowych. Na zakończenie uzasadnienia zaskarżone decyzji Prezes ZUS wskazał, iż z uwagi na to, że decyzja omawianym zakresie jest uznaniem administracyjnym, organ nie jest zobowiązany do umorzenia zadłużenia nawet jeśli występują ku temu przesłanki. Nadto wskazał, iż przy wydawaniu tego rodzaju rozstrzygnięć organ kieruje się słusznym interesem społecznym i ma na względzie zabezpieczenie wypłat świadczeń. Podkreślił również, że umorzenie należności jest instytucją o charakterze wyjątkowym i tylko w przypadku wystąpienia szczególnych okoliczności możliwe jest podjęcie decyzji o umorzeniu. Mając powyższe na uwadze organ II instancji stwierdził, iż brak jest podstaw do zmiany decyzji ZUS z dnia [...]. Na decyzję Prezesa ZUS strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie i wskazując, iż niniejsza decyzja narusza prawo i jej interes prawny. W jej ocenie rozpatrzenie sprawy w sposób w jaki dokonały tego organy obarczone zostało błędną interpretacja przepisów ustawy a także błędnymi ustaleniami stanu faktycznego w sprawie. Zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o uznanie a nie w oparciu o obowiązujące normy prawne i zarzuciła naruszenie art. 28 ust. 3 pkt. 3 i 6 ustawy oraz § 3 pkt. 1 i 3 rozporządzenia. Skarżąca podniosła, że organ kierując się nadrzędnym interesem społecznym przy wydawaniu zaskarżonej decyzji całkowicie pominął jej sytuację majątkową, która obecnie drastycznie się pogorszyła. Na potwierdzenie tej ostatniej okoliczności B.G. załączył do skargi zaświadczenie Powiatowego Urzędu Pracy w Z. z dnia 25 listopada 2009 roku stwierdzające, że od dnia 1 kwietnia 2008 roku skarżąca jest zarejestrowana jako bezrobotna a od dnia 9 kwietnia 2009 roku nie ma prawa do zasiłku. Nadto załączyła również oświadczenie pracodawcy z dnia 22 października 2009 roku (złożone w ZUS 2 grudnia 2009 roku) o rozwiązaniu umowy o pracę z P.G. z dniem 27 października 2009 roku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc swoje dotychczasowe argumenty. Podniósł jednocześnie, iż zaskarżona decyzja podjęta została w oparciu o uznanie administracyjne, wskazując, że za ważniejszy od słusznego interesu strony uznano interes Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Jest on bowiem tworzony przede wszystkim z wpłat składek pochodzących od płatników i ubezpieczonych z przeznaczeniem na bieżące wypłaty świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Organ podkreślił, iż każde ograniczenie dochodzenia należnych składek, w tym również ich umorzenie, powoduje bezzwrotne uszczuplenie środków publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie nie nastąpiło bowiem naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. - powoływanej dalej w skrócie k.p.a.) ani przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów art. 28 ust. 1, ust. 2 i ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych i § 3 ust. 1 pkt 1 - 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Z treści przepisów art. 28 ust. 1, ust. 2 i ust. 3a ustawy wynika, że należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, a należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być umorzone pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 do 3 rozporządzenia, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (pkt 1), poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności (pkt 2); przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (pkt 3). Analiza treści cytowanych powyżej przepisów prowadzi do kilku wniosków, których dostrzeżenie jest istotne m.in. dla rozpoznawanej sprawy. Po pierwsze umorzenie należności z tytułu składek ubezpieczeniowych jako instytucja prawna, opiera się na tzw. uznaniu administracyjnym, na co wskazuje użyte w przepisie sformułowanie "Zakład może umorzyć...". To zaś oznacza, iż nawet w przypadku gdy spełnione zostaną przesłanki, o których mowa w jednym z punktów § 3 rozporządzenia, nie obliguje to Zakładu do umorzenia należności z tytułu składek. Decyzja w tym zakresie jest pozostawiona uznaniu Zakładu. Organ rentowy może zatem odmówić umorzenia przedmiotowych należności mimo, iż np. opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Po drugie okoliczności wymienione w § 3 rozporządzenia, których wystąpienie może prowadzić do uwzględnienia wniosku o umorzenie należności, jest niewątpliwie wyliczeniem przykładowym, nie wyczerpującym wszystkich stanów faktycznych, które mieszczą się w zakresie hipotezy, w której zobowiązany ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Wynika to także nader wyraźnie z użytych w przepisie słów: "...w szczególności w przypadku...". Po trzecie wreszcie wykazanie, że zaistniały okoliczności uzasadniające zwolnienie zobowiązanego z obowiązku uiszczenia należności składkowych, obciąża zobowiązanego występującego z wnioskiem o umorzenie tych należności. Omawiany przepis przesądza o tym stanowiąc: "...jeżeli zobowiązany wykaże...". Tym samym ciężarem przedstawienia faktów istotnych w sprawach o umorzenie należności składkowych, został obarczony zobowiązany. W ocenie Sądu jest to zrozumiałe biorąc pod uwagę, iż wiedzę o stanie majątkowym i sytuacji rodzinnej zobowiązanego, tj. o okolicznościach, które stanowią podstawę do ewentualnego uwzględnienia wniosku o umorzenie należności, posiada sam zobowiązany. Nie zwalnia to Zakładu z obowiązku wyjaśnienia okoliczności sprawy (art. 7 k.p.a.), jednakże inicjatywa dowodowa należy do wnioskodawcy, zaś rolą Zakładu jest przede wszystkim weryfikowanie i ocena przedstawianych przez zobowiązanego okoliczności. Bezspornym jest, iż umorzenie zaległości z tytułu składek ma charakter wyjątkowy i należy brać pod uwagę interes społeczny, a decyzja wydana w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy. Jednakże to, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym nie oznacza, że decyzja w tym zakresie może być dowolna. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero przeprowadzona w ten sposób, gruntowna analiza stanu faktycznego sprawy, stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Szczególnie trzeba o tym pamiętać wtedy, kiedy organ ma pozbawić obywatela pewnych praw, nałożyć na niego obowiązek, ewentualnie, tak, jak w przypadku rozpoznawanej sprawy - ma odmówić obywatelowi możliwości skorzystania z prawem przewidzianych uprawnień (tak NSA w wyroku z dnia 20 marca 2007 roku, sygn. akt II GSK 345/06). Okoliczności uzasadniające odmowę umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne powinny być przeanalizowane i omówione w sposób nie budzący żadnych wątpliwości. Szczególnie konieczność ta dotyczy sytuacji, kiedy decyzja wydawana przez organ dotyczy sfery elementarnych potrzeb strony skarżącej i jej rodziny. Niezbędne pozostaje zatem skonfrontowanie jej sytuacji materialnej z wysokością zaległej należności i wskazanie dochodów, które zdaniem organu byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia (NSA w wyroku z dnia 10 października 2007 roku, sygn. akt II GSK 176/07, Lex nr 399183). W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych w sposób wyczerpujący przeprowadził postępowanie wyjaśniające, odnosząc się do każdego elementu składającego się na sytuację finansową, materialną , zarobkową i rodzinną skarżącej. W uzasadnieniu decyzji przedstawione zostały w sposób prawidłowy i wystarczający przesłanki na podstawie, których odmówiono skarżącej umorzenia odsetek od zaległych składek. Zakład odniósł się do wszystkich podniesionych przez skarżącą faktów i argumentów, a ocena zgromadzonego materiału dowodowego, a w konsekwencji odmowa uwzględnienia wniosku strony, mieści się w granicach swobodnej oceny dowodów. Ocenie tej trudno zarzucić dowolność. Prezes ZUS zaakcentował, że rozpatrując wniosek o umorzenie Zakład bierze pod uwagę nie tylko interes dłużnika, ale również funduszu ubezpieczeń społecznych. Z uwagi na szczególny zakres świadczonych usług i odpowiedzialność za środki wpływające do budżetu państwa Zakład zobowiązany jest do rozpatrywania tego typu spraw ze szczególną ostrożnością, bowiem przedmiotem podlegającym decyzji są należności publicznoprawne. A zatem mając na uwadze interes wnioskodawcy kieruje się również zabezpieczeniem interesu społecznego. Na uwagę zasługuje również fakt, iż stosownie do art. 47 ustawy, na płatniku składek ciąży ustawowy obowiązek terminowego opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy. Obowiązek ten istnieje od dnia rozpoczęcia działalności, aż do dnia zaprzestania jej wykonywania, niezależnie od osiąganych dochodów, czy też pojawiających się w trakcie prowadzenia działalności problemów. Obligatoryjność opłacania składek na ubezpieczenia społeczne dotyczy wszystkich płatników składek. Ryzyko związane z prowadzoną działalnością ponosi przedsiębiorca zarówno w trakcie jej prowadzenia jak i po zakończeniu. Z treści rozpatrywanej skargi na decyzję Prezesa ZUS wynika, iż strona zarzuciła naruszenie: art. 28 ust. 3a ustawy, "...poprzez brak uznania, iż mimo braku całkowitej nieściągalności zachodzą przesłanki do umorzenia należności w postaci odsetek od należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne"; § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez błędną ocenę, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną jest w stanie opłacić należności, mimo że pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanej i jej rodziny. W ocenie skarżącej okoliczności, jakie wykazane zostały w postępowaniu administracyjnym pozwalały na dokonanie oceny, iż sytuacja faktyczna, w jakiej się ona znajduje stanowi szczególną okoliczność, w której ważny interes jednostki uzasadnia odstąpienie od ochrony interesu społecznego polegającego na regulowaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Jednakże trudno odmówić słuszności stanowisku organu, który wskazuje, iż sytuacja skarżącej jest niewątpliwie ciężka jednakże, biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności w sprawie, nie jest wykluczone, iż w przyszłości ulegnie poprawie, co umożliwiłoby uregulowanie istniejących należności. Umorzenie zadłużenia, powstałego na skutek nie wywiązywania się przez stronę z ciążącego na niej obowiązku terminowego opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy w okresie prowadzenia przez nią działalności gospodarczej, ostatecznie uniemożliwiłoby w przyszłości, w przypadku poprawienia się sytuacji zarobkowej, finansowej i majątkowej zobowiązanej, odzyskanie powstałej zaległości chociażby w najmniejszym stopniu. Jest to tym istotniejsze, iż należności te mają znaczenie w skali ogólnospołecznej. Reasumując, prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie dowodowe i dokonana na tej podstawie ocena stanu faktycznego, przeprowadzone zostały poprawnie, a organy podatkowe w sposób pełny i wyczerpujący uzasadniły swoje stanowisko w wydanych w sprawie decyzjach. Z powyższych przyczyn, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zmianami), należało orzec jak w sentencji wyroku. P.Pij.