I SA/Łd 22/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiktor Jarzębowski Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Janicki (spr.) Sędzia WSA Tomasz Adamczyk Protokolant: St. sekretarz sądowy Dominika Borowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2018 r. sprawy ze skargi P. R. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przeznaczenia środków funduszu sołeckiego na rok 2018 postanawia odrzucić skargę. P. R., na podstawie art. 101 ustawy samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz.U. 1990 nr 16, poz. 95 ze zm.), dalej: u.s.g. zaskarżył uchwałę Rady Miejskiej w Koluszkach nr XXXVII1/146/2017 z dnia 6 listopada 2017 r. w sprawie rozpatrzenia podtrzymanego przez sołtysa wniosku Sołectwa Z. dotyczącego przeznaczenia środków funduszu sołeckiego na rok 2018. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 5 ust. 9 w zw. z art. 5 ust. 2-4 i 6 ustawy o funduszu sołeckim z dnia 21 lutego 2014 r. (Dz.U. z 2014 r. poz. 301 ze zm.), dalej: u.f.s., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i odrzucenie podtrzymanego przez sołtysa wniosku sołectwa w sprawie rozdysponowania środków funduszu sołeckiego w roku 2018, spełniającego wszelkie warunki wynikające z przepisów prawa’; - art. 5 ust. 10 u.f.s., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie za podstawę prawną do odrzucenia podtrzymanego przez sołtysa wniosku sołectwa, w sytuacji gdy wskazany przepis może stanowi wyłączenie podstawę do odrzucenia wniosku ponownie uchwalonego przez sołectwo. W uzasadnieniu skargi wskazał m.in., że 16 września 2017 r. z inicjatywy sołtysa odbyło się Zebranie Mieszkańców Sołectwa Z. (gmina K.). Zebranie Wiejskie podjęło uchwałę nr 01/09/2017 w sprawie uchwalenia wniosku o przeznaczenie środków funduszu sołeckiego na 2018 r. Wniosek wskazywał przedsięwzięcia przewidziane do realizacji na obszarze sołectwa wraz z oszacowaniem kosztów i uzasadnieniem. Dnia 27 września 2017 r. wniosek został złożony Burmistrzowi K. w kancelarii Urzędu Miejskiego w K.. Pismem z 4 października 2017 r. Burmistrz K. odrzucił złożony wniosek, powołując się na art. 5 ust. 5 i 3 u.f.s. W piśmie nie wskazano żadnych warunków niedopełnionych przez wniosek, co, w ocenie skarżącego, mogło być jedyną podstawą odrzucenia wniosku. Pismem z dnia 13 października 2017 r. sołtys podtrzymał wniosek Sołectwa Z. w sprawie przeznaczenia środków funduszu sołeckiego w 2018 r., wskazując na brak podstaw prawnych do jego odrzucenia na podstawie przepisów u.f.s. Dnia 6 listopada 2017 r. Rada Miejska w Koluszkach podjęła uchwałę nr XXXVIII/146/2017 mocą, której odrzuciła podtrzymany przez Sołtysa wniosek Sołectwa Z.. W ocenie skarżącego, wskazana uchwała została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Wyjaśnił ponadto, że u.f.s. określa warunki, jakie musi spełniać wniosek o przeznaczenie środków funduszu sołeckiego na wskazane przedsięwzięcie. Jednocześnie ściśle określa przypadki, w których organ wniosek taki odrzuca (art. 5 ust. 9 u.f.s.). Zdaniem skarżącego żadna z tych sytuacji nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie, wobec czego nie istniały jakiekolwiek podstawy prawne do odrzucenia wniosku przez Radę Miejską. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w K. wniosła alternatywnie o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ewentualnie oddalenie w całości. W uzasadnieniu organ przypomniał, że 6 grudnia 2017 r. wpłynęła przedmiotowa skarga P. R., natomiast 14 grudnia 2017 r. do Urzędu Miejskiego w K. wpłynęło rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ł. stwierdzające nieważność zaskarżonej uchwały. Zdaniem organu w sytuacji gdy organ nadzoru stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały, zachodzi niedopuszczalność skargi jako bezprzedmiotowej zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.. Odnosząc się do meritum organ nie podzielił argumentów przedstawionych w skardze. W ocenie organu zarzuty przedstawione w skardze nie zasługują na uwzględnienie, gdyż jednostki samorządu terytorialnego, wykonując zadania publiczne, uczestniczą w zakresie określonym przez ustawodawcę w sprawowaniu władzy państwowej, ale czynią to na szczególnych zasadach, z których najważniejsze znaczenie ma zasada prawem przyznanej i prawem chronionej samodzielności. Stosując się do tej zasady - Rada Miejska w K. skorzystała z przyznanej jej kompetencji i odrzuciła podtrzymany przez Sołtysa wniosek Sołectwa Z. w sprawie rozdysponowania środków funduszu sołeckiego. Wobec powyższego Rada Miejska w K. stosownie do zapisów art. 5 ust. 9 ustawy o funduszu soleckim, w sposób zgodny z treścią przepisu i zgodnie z przyznanymi jej kompetencjami podjęła kwestionowaną uchwałę z 6 listopada 2017 r. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić, lecz z innych przyczyn niż wskazywane przez organ w odpowiedzi na skargę. Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z § 2 tego przepisu wynika z kolei, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W niniejszej sprawie zastosowanie będzie miał cytowany powyżej § 2, albowiem w przypadku zaskarżenia uchwały rady gminy obowiązujące przepisy odmiennie regulują legitymację skargową, wprowadzając dopuszczalny na podstawie § 2 wyjątek od wyrażonej w art. 50 § 1 p.p.s.a. zasady ogólnej. Wyjątek ten został przewidziany w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875). Z ustępu 1 tego przepisu wyraźnie wynika, że legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, a wniesienie skargi zostało poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia. Ustawodawca wyraźnie zatem ustanawia wyjątek od ogólnej zasady dotyczącej legitymacji skargowej przewidzianej w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. W tym miejscu wskazać wypada, że art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje podstaw do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie organu gminy naruszające ewentualnie interesy wszystkich mieszkańców gminy (mieszkańców rozumianych jako społeczność gminna). Z samej przynależności do wspólnoty samorządowej (np. gminy) nie wynikają bezpośrednio żadne jego indywidualne prawa lub obowiązki i w związku z tym sama ta przynależność (członkostwo we wspólnocie) nie jest źródłem interesu prawnego, legitymującego do wniesienia skargi, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. (tak np. wyroki NSA z 11 października 2017 r., II GSK 577/17, z 27 listopada 2017 r., II GSK 2881/17). Analizując tak ukształtowany interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. - Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt SK 76/06, orzekł, że art. 101 ust. 1 u.s.g. jest zgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2, art. 7 oraz art. 77 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. W wyroku tym Trybunał podtrzymał dotychczasową linię orzeczniczą prezentowaną w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, zwracając uwagę, że interpretacja pojęć "interes prawny" i "uprawnienie" nie może prowadzić do tego, by skarga wynikająca z art. 101 ust. 1 u.s.g. była swoistą "actio popularis" (skargą powszechną). Wskazał on na konieczność odróżnienia interesu faktycznego od interesu prawnego, który wymaga wskazania konkretnej normy prawnej, określającej ów interes i stwarzającej prawną podstawę ochrony danego, konkretnego interesu faktycznego (tak wyrok NSA z 24 listopada 2010r., sygn. akt II GSK 952/09). Zważywszy na powyższe rozważania sąd pierwszej instancji stwierdza, że skarżący jako mieszkaniec gminy nie wykazał, iż jego interes prawny został naruszony zaskarżoną uchwałą. Interesu tego skarżący upatruje bowiem w tym, że jest mieszkańcem sołectwa Z.. Wskazana okoliczności nie uzasadnia jednakże jego uprawnienia do zaskarżenia uchwały dotyczącej wniosku sołectwa, zaś wskazywane naruszenie przepisów ustawy o funduszu sołeckim, normującego przecież wyłącznie kompetencję rady gminy, nie uprawnia mieszkańca gminy do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu gminy do jego usunięcia. Normy zadaniowe nie dają bowiem - jak podnosi judykatura - podstaw do konstruowania indywidualnych praw i żądań (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005r., OSK 1437/04, Wokanda 2005, z. 7-8, s. 69). Skarżący upatruje ponadto legitymacji do wniesienia skargi w fakcie pełnienia funkcji sołtysa sołectwa Z.. Tytułem wyjaśnienia wskazać zatem wypada, że stosownie do treści art. 5 ust. 1 u.s.g. sołectwo jest jednostką pomocniczą gminy. Jak wynika z art. 36 ust. 1 tej ustawy organami sołectwa są zebranie wiejskie – jako organ uchwałodawczy oraz sołtys – jako organ wykonawczy, którego działalność wspierana jest przez radę sołecką. Sołtys uprawniony jest do reprezentowania sołectwa, które ma zdolność sądową. Organem właściwym do wniesienia skargi i reprezentowania sołectwa jest zatem sołtys, działający na podstawie stosownej uchwały zebrania wiejskiego jako organu uchwałodawczego. Uprawnienie do wniesienia skargi w oparciu o art. 5 ust. 1 ustawy o funduszu sołeckim mogłoby ewentualnie przysługiwać zatem sołectwu wnioskującemu do organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego o określone rozdysponowanie (rozplanowanie w budżecie gminy) środkami funduszu sołeckiego. Zgodnie bowiem z tym przepisem warunkiem przyznania w danym roku budżetowym środków z funduszu jest złożenie do wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przez sołectwo wniosku. O sposobie rozdysponowania środków funduszu zaś decyduje ostatecznie rada gminy w uchwale budżetowej (art. 5 ust. 11 ustawy o funduszu sołeckim). A zatem stosunek prawny na gruncie tej regulacji prawnej mógłby ewentualnie zostać nawiązany między sołectwem a organem gminy. Podkreślić przy tym należy, iż żaden przepis prawa nie przyznaje jakichkolwiek uprawnień do kwestionowania decyzji tych organów w sprawie rozdysponowania środkami funduszu sołeckiego przez inny podmiot niż sołectwo, choćby nawet podmiot ten był uczestnikiem zebrania wiejskiego. Podnieść też należy, że choć środki funduszu są wyodrębnionymi środkami w budżecie gminy (art. 2 ust. 1 ustawy o funduszu sołeckim), to brak jest przepisu prawa, na podstawie którego mieszkańcowi gminy przysługiwałoby uprawnienie do żądania uchwalenia budżetu w określonej, innej treści, w tej sprawie w części dotyczącej przyznania i sposobu rozdysponowania środkami funduszu. Niewystarczające do przyjęcia odmiennej oceny jest zatem samo niezadowolenie mieszkańca gminy z działań organów gminy uczestniczących w procesie przygotowania i uchwalenia budżetu gminy (por. w/w wyroki NSA). Tymczasem przedmiotowa skarga, jak wynika z jej treści została złożona przez P. R., mieszkańca sołectwa, a nie przez sołectwo Z.. Świadczy o tym fakt, że podpisał ją profesjonalny pełnomocnik, co kluczowe działający w imieniu P. R. nie zaś w imieniu sołtysa, czy też sołectwa Z., o czy świadczy zarówno treść załączonego do akt sądowych pełnomocnictwa (k-6), jak i samej skargi. W konsekwencji uznać, należy, że skarżący nie wykazał, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia. Nie wykazał, że jego własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego interes został naruszony. Wobec zatem brzmienia powołanych powyżej przepisów, tj. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 50 § 2 p.p.s.a należy stwierdzić, że nie została spełniona przesłanka warunkująca skuteczne skierowanie skargi do sądu administracyjnego. Wniesienie bowiem do sądu administracyjnego skargi bez wykazania, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego jest niedopuszczalne i skutkuje odrzuceniem jego skargi, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Mając powyższe na względzie orzeczono jak w sentencji. A.J.