I SA/Łd 250/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Janicki Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk-Drozda Asesor WSA Tomasz Furmanek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sieradzu na uchwałę Rady Miejskiej w Wieluniu z dnia 3 grudnia 2015 r. nr XV/172/15 w przedmiocie opłaty targowej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. I SA/Łd 250/23 UZASADNIENIE Prokurator Rejonowy w Sieradzu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, na podstawie art. 8 §1, art. 50 § 1. art. 52 §1 w zw. z art. 3 §2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami .administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm,) skargę na uchwałę Nr XV/172/15 Rady Miejskiej w W. z dnia 3 grudnia 2015 r. w sprawie opłaty targowej. Zaskarżonej uchwale zarzucił: I. dokonane w § 8 naruszenie art.4 ust 1 z dnia 20 lipca 2000 r. ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U.2019.1461 t.j. z dnia 2019.08.05 ,Dz.U.2016.296 t.j. z dnia 2016.03.09 – dalej "ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych" lub "u.o.a.n.") oraz art.2 , art. 88 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., polegające na zredagowaniu tego przepisu w sposób , który doprowadził do ukształtowania dwóch różnych dat wejścia w życie zaskarżonej uchwały , II. dokonane w § 2 pkt 1,2 i 3 naruszenie art. 19 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 1452) w związku z art.94, art. 217 i art. 168 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - polegające na takim ukształtowaniu sposobu obliczania opłaty targowej, który może prowadzić do przekroczenia wartości maksymalnej określonej w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych, Mając na uwadze powyższe, ma podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 599 – dalej u.s.g.) oraz art. 147 §1 p.p.s.a. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie. Wyjaśniła, że Prokurator kwestionuje brzmienie zapisów uchwały, która była podjęta przeszło siedem lat wcześniej. Po podjęciu uchwały, jako akt prawa miejscowego, uchwała była przedmiotem kontroli właściwego organu nadzoru, który wówczas nie zgłosił żadnych zastrzeżeń. W uzasadnieniu skargi Prokurator powołuje się na orzecznictwo i ukształtowane przez nie stanowisko w okresie kilku lat po powzięciu przedmiotowej uchwały. Podejmując uchwałę w tym brzmieniu, Rada Miejska w W. miała na uwadze wówczas prezentowaną przez organy nadzoru wykładnię przepisów i stanowisko orzecznictwa. Jednocześnie organ wskazał, że na sesję planowaną na dzień 30 marca 2023 r. przygotowano projekt nowej uchwały w sprawie opłaty targowej, z uwzględnieniem kwestii podnoszonych przez Prokuratora w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, ze w związku z brakiem oświadczenia strony skarżącej o możliwościach technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 t.j. ze zmianami) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym Kontroli sądu administracyjnego poddana uchwała Rady Miejskiej w W. z dnia 3 grudnia 2015 r. w sprawie opłaty targowej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Z akt sprawy wynika, że w dniu 3 grudnia 2015 r. Rada Miejska w W. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8, ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515, 1890) oraz art. 15 ust. 1 i art. 19 pkt la i pkt 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 849; z 2015 r. poz. 528, 699, 774, 1045, 1283, poz. 1777,1890), podjęła uchwałę nr XV/172/15 w sprawie w sprawie opłaty targowej. Zaskarżona uchwała niewątpliwie jest aktem prawa miejscowego i została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego 14 grudnia 2015 r. pod poz. 5329. Stosownie do art. 4 ust. 1 u.o.a.n. akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W myśl art. 4 ust. 2 u.o.a.n. w uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a jeżeli ważny interes prawny państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia aktu w dzienniku urzędowym. Natomiast art. 5 u.o.a.n. stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Zgodnie z § 8 zaskarżonej uchwały wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2016 r. Zdaniem Sądu, takie sformułowanie, w połączeniu z faktem, że przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Łódzkiego 14 grudnia 2015 r. oznacza, że można mieć wątpliwości czy weszła ona w życie 29 grudnia 2015 r., tj. po upływie 14 dni od daty ogłoszenia, czy też 1 stycznia 2016 r. W konsekwencji Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że § 8 zaskarżonej uchwały istotnie naruszają oraz art.2 , art. 88 ust. 1 i ust. 2 ustawy zasadniczej oraz art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Zgodnie więc z art.4 ust.1 u.o.a.n. wejście w życie uchwały nastąpiło w dniu 29 grudnia 2015 r. Kierując się jednak dalszą częścią zaskarżonego przepisu § 8 , mocy obowiązującej uchwała nabrała od dnia 1 stycznia 2016 r. Organ administracji wskazał więc w jednym przepisie dwie różne normy określające wejście w życie zaskarżonej uchwały. Zgodnie bowiem z art. 88 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa. Uwzględniając powyższe, należy stwierdzić, że regulacje § 8 zaskarżonej uchwały zawierają w istocie dwie sprzeczne ze sobą normy prawne. Pierwsza z nich stanowi, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w dzienniku urzędowym, co oznacza wejście w życie z dniem 29 grudnia 2015 r. Z kolei według drugiej, ma ona zastosowanie od 1 stycznia 2016 r. W orzecznictwie sądowym niejednokrotnie już wskazywano, że wejście w życie i uzyskanie mocy przez akt prawny są zdarzeniami tożsamymi. Wejście w życie przepisu oznacza, że uzyskuje on moc prawną i w konsekwencji ma zastosowanie do określonych zdarzeń i stosunków. Akt prawny (przepis) nie może bowiem wejść w życie bez uzyskania przez niego mocy obowiązującej, a uzyskanie mocy obowiązującej oznacza jego wejście w życie (wyrok NSA z 27 listopada 2019 r. sygn. akt II FSK 1271/19, CBOSA; uchwała Sądu Najwyższego z 24 maja 1996 r., I PZP 12/96, OSNP/1197/1/8, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 24 października 1995 r., K 14/95 - OTK 1995 nr 2, poz. 12). Data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego (wyrok WSA w Łodzi z 10 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SA/Łd 633/17; wyrok WSA w Lublinie z 3 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 315/20). Dodatkowo należy wskazać, że w przypadku aktów prawa miejscowego techniczne sposoby formułowania przepisów o wejściu w życie zawiera § 45 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki Prawodawczej" (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 283), wskazując na dziewięć możliwych do zastosowania brzmień artykułów. Wyliczenie to ma charakter wyczerpujący, a przepisowi o wejściu w życie aktu prawnego można nadać tylko takie brzmienie, które odpowiada jednemu z wymienionych. Akt prawny nie może wejść w życie bez uzyskania mocy obowiązującej i odwrotnie. Normodawca powinien ujednolicić stosowane słownictwo według jego powszechnego, dominującego rozumienia w języku polskim tak, aby zgodnie z § 10 Zasad techniki prawodawczej do oznaczenia jednakowych pojęć używać jednakowych określeń, respektując tym samym wyrażoną w § 6 tego aktu zasadę komunikatywności tekstu prawnego oraz ujętą § 8 tych zasad dyrektywę, że należy posługiwać się poprawnymi wyrażeniami językowymi (określeniami) w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu. W jednym ze swych wyroków Trybunał Konstytucyjny (wyrok z 7 stycznia 2004 r., K 14/03) stwierdził, że naruszeniem Konstytucji jest stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają obywatelowi na przewidzenie konsekwencji prawnych jego zachowań. Z powyższych względów przepisy § 8 zaskarżonej uchwały jest wewnętrznie sprzeczny i może wprowadzać w błąd co do daty wejścia w życie uchwały. Stanowi to istotne naruszenie prawa, gdyż przepisy zawierają dwie normy prawne, wzajemnie się wykluczające. Zasadność powyższego zarzutu powoduje konieczność stwierdzenia nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Odnośnie zarzutu z pkt 2 skargi wskazać należy, że problem naruszenia prawa podniesiony przez skarżącego w rozpoznanej sprawie, niekwestionowany przez organ, był już przedmiotem analizy w orzecznictwie sądowym (por. prawomocny wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 lutego 2021 r., I SA/Go 237/20, czy wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2019 r., II FSK 278/19, CBOSA). Przyjmuje się w nim słusznie, że w ramach granic wyznaczonych przez art. 15 u.p.o.l. gminy mają swobodę ustalania obciążeń podatkowych i mogą realizować własną politykę lokalną w tym zakresie, a zasadniczo jedynym ustawowym ograniczeniem w ustalaniu przez gminy stawek opłaty targowej jest zakaz przekraczania stawek maksymalnych określanych na każdy rok przez Ministra Finansów w formie obwieszczenia w sprawie górnych granic stawek kwotowych podatków i opłat lokalnych. Sąd stwierdza, że do takiego naruszenia doszło w rozpoznanej sprawie. W § 2 pkt 1 i 2 przewidziano, że dzienna stawka opłaty targowej pobieranej na terenie W. wynosi: - za sprzedaż na stanowisku wyznaczonym pod handel płodami rolnymi, warzywami, owocami, runem leśnym, kwiatami, drzewami, krzewami oraz rybami w wysokości 0,80 zł za 1 m2 zajmowanej powierzchni; - za sprzedaż na pozostałych stanowiskach innych niż wymienione w pkt 1, w wysokości 1,00 zł za 1 m2 zajmowanej powierzchni. Zgodnie z art. 19 pkt 1 lit. a u.p.o.l., rada gminy, w drodze uchwały, określa zasady ustalania i poboru oraz terminy płatności i wysokość stawek opłat określonych w ustawie, z tym że stawka opłaty targowej nie może przekroczyć 852,75 dziennie. Według art. 20 u.p.o.l., górne granice stawek kwotowych określone w art. m.in. w art. 19 pkt 1, obowiązujące w danym roku podatkowym ulegają corocznie zmianie na następny rok podatkowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego. Minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dz.Urz. RP "Monitor Polski", górne granice stawek kwotowych na każdy rok podatkowy z uwzględnieniem zasady określonej w ust. 1, zaokrąglając je w górę do pełnych groszy. Rację ma skarżący podnosząc, że w przypadku zaskarżonej uchwały zastosowanie miałyby (w związku z wątpliwościami co do daty obowiązywania) dwa obwieszczenia Ministra Finansów w sprawie górnych granic stawek kwotowych podatków i opłat lokalnych z dnia 7 sierpnia 2014 r. ew. z dnia 5 sierpnia 2015 na lata odpowiednio 2015 i 2016 , określające górne grancie opłaty targowej na poziomie odpowiednio 767,68zł oraz 758,47 zł. Sąd – w ślad za skargą - stwierdził, że przyjęty w uchwale wzór obliczenia wysokości opłaty targowej, nie stanowi dostatecznej gwarancji uzyskania dopuszczalnego rezultatu. Trafny jest zarzut skargi, zgodnie z którym określony w § 2 pkt 1 i 2 zaskrzonej uchwały sposób określenia wysokości opłaty targowej, narusza przepis prawa materialnego tj. art. 19 pkt 1 lit a u.p.o.l. (w związku ze wskazanymi w skardze przepisami ustawy zasadniczej), bo nie daje pewności co do tego, iż maksymalna wysokość opłaty targowej określonej uchwałą nie będzie przekraczać maksymalnych granic wskazanych w ustawie. Zawarcie w zaskarżonej uchwale stawki, połączone ze zwrotem "za 1 m2 zajmowanej powierzchni" oznacza , że wysokość opłaty targowej określana będzie, jako iloczyn tej powierzchni i określonej wartości opłaty. Rada Miejska nie zastrzegła jednak, że wynik ten nie może przekroczyć, wynikającej z ustawy kwoty maksymalnej. Dodatkowo podkreślić należy, że nie ma znaczenia w sprawie, iż zaskarżona uchwała już nie obowiązuje. Stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie wyroku sądu administracyjnego eliminuje ją, bowiem z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, co oznacza, że w rezultacie takiego orzeczenia, uznane za nieważne zapisy uchwały należy traktować jako przepisy, które nigdy nie weszły do obrotu prawnego, które od samego początku ich uchwalenia nie były zdolne do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Mając na uwadze powyższe rozważania i uznając zasadność zarzutów podniesionych w skardze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku arz