I SA/Łd 255/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział I w składzie następującym: Sędzia NSA Anna Świderska po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. z siedzibą w K na czynność Gminy D w przedmiocie niewłaściwego ustalenia wysokości dotacji za lata 2012-2016 p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. A. (dalej w skrócie jako: Towarzystwo lub strona skarżąca) prowadzi przedszkole niepubliczne wpisane do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez Gminę D.. Pismem z 26 lutego 2018 r. Towarzystwo wniosło skargę na czynność z zakresu administracji publicznej rozumianą jako: 1) brak właściwego ustalenia i poinformowania Towarzystwa o wysokości stawki dotacji wyliczonej zgodnie z art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty, 2) niewskazanie prawidłowego sposobu ustalenia wysokości stawki dotacji dla prowadzonego przez Towarzystwo przedszkola, 3) wadliwe ustalenie wysokości stawki dotacji przejawiające się w braku ustalenia wysokości stawki dotacji zgodnie z brzmieniem art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty - za lata 2012-2016. Strona skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie bezprawności zaskarżonych czynności, 2) zobowiązanie organu administracyjnego do prawidłowego wyliczenia i wskazania sposobu prawidłowego wyliczenia dotacji należnej skarżącej, tj. zgodnie z art. 90 ust. 2b u.s.o. za okres 2012-2016, 3) uznanie obowiązku organu administracyjnego do wyrównania na rzecz skarżącej zaniżonej dotacji oświatowej za okres 2012-2016 poprzez zapłatę skarżącej kwoty w wysokości 80,000 zł wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie liczonymi od dnia wniesienia niniejszej skargi administracyjnej do dnia zapłaty, 4) zasądzenie od organu administracji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa. Zdaniem strony skarżącej organ wyliczył i przyznał dotację za poszczególne lata w niższej wysokości niż powinien. Strona wskazała kwoty dotacji na jednego ucznia, w poszczególnych latach, które otrzymała i wysokość dotacji, która w jej ocenie jest prawidłowa. Oświadczyła, że nie otrzymała żadnych informacji o sposobie wyliczenia dotacji. W ocenie strony skarżącej sądem właściwym do rozpoznania sprawy o wyrównanie zaniżonej dotacji oświatowej były sądy powszechne, a roszczenie o zapłatę przedawnia się zgodnie z treścią art. 118 K.c., tj. po upływie 10 lat. Na poparcie powyższego stanowiska strona przywołała szereg wyroków Sądu Najwyższego, sądów powszechnych oraz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt II GSK 5121/12 i II GSK 522/12. Wskazała, że po nowelizacji ustawy o systemie oświaty i wejściu w życie ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, ww. sprawy są rozpatrywane przez sądy administracyjne. Czynność przyznania dotacji podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, z tym jednak zastrzeżeniem, że dotyczy to dotacji przyznanych dopiero od roku 2017 r. Skarżąca wezwała organ administracji do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, jednak organ nie uwzględnił wezwania. W ocenie skarżącej organ dopuścił się błędnej wykładni i w konsekwencji naruszenia: a) art. 90 ust. 2b u.s.o. (w zw. z art. 236 ust. 2 i 4 ustawy o finansach publicznych (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1870) oraz § 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej z dnia 3 lutego 2010 r. (Dz. U. Nr 20, poz. 103, t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1015) poprzez dokonanie wykładni wbrew literalnemu brzmieniu tych przepisów, w szczególności w zakresie interpretacji sformułowania: "ustalone w budżecie gminy wydatki bieżące ponoszonych w przedszkolu publicznym", co w konsekwencji miało wpływ na zaniżenie należnej dotacji oświatowej, b) art. 223 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, art. 90 ust. 2b u.s.o. oraz § 5 pkt 2 przywołanego wyżej rozporządzenia i w konsekwencji organ przyjął, że w okresie sprzed nowelizacji art. 90 ust. 2b u.s.o., tj. w okresie do 1 września 2013 r. organ administracji był rzekomo uprawniony do niezaliczania do podstawy obliczania dotacji oświatowej wypłacanej na rzecz skarżącej, kosztów żywienia oraz opłat rodziców za pobyt dzieci w przedszkolu publicznym (czesne), które to kwoty mogły być gromadzone na wydzielonym rachunku bankowym, o którym mowa w art. 223 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów wskazuje, że koszty żywienia oraz czesne wpłacane przez rodziców, do dnia nowelizacji art. 90 ust. 2b u.s.o. należało zaliczać do podstawy obliczenia dotacji oświatowej wypłacanej na rzecz skarżącej. Strona podniosła, że ewentualne braki w zakresie bardziej precyzyjnego określenia konkretnej czynności administracyjnej nie są możliwe do uzupełnienia przez skarżącą, albowiem organ nie informował skarżącej pisemnie o sposobie ustalenia wysokości stawki dotacji, zlecając jedynie przelewy na wskazany rachunek bankowy, utrudniając w ten sposób weryfikację ustalenia należnej wysokości dotacji. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy D. wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że przed Sądem Okręgowym w S. I Wydziałowi Cywilnemu toczy się postępowanie z powództwa Towarzystwa o zapłatę przez Gminę D. kwoty 80.000 zł tytułem wyrównania zaniżonej dotacji oświatowej za okres od 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2016 r. Sprawa zapłaty wyżej wymienionej kwoty tytułem zaniżonej dotacji oświatowej za lata 2012- 2016 jest, zdaniem organu sprawą cywilną i podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny. Wójt Gminy D. podniósł, że dopiero przepisy ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2203), które obowiązują od dnia 1 stycznia 2018 r. określiły w art. 47, że czynności podejmowane przez organ dotujący w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32, art. 40 i 41 tej ustawy, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co oznacza, że czynności organów administracji publicznej udzielających dotacji między innymi na prowadzenie niepublicznych przedszkoli w zakresie ustalenia wysokości dotacji a także ich przekazania organowi prowadzącemu przedszkole podjęte przed 1 stycznia 2018 r. nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej. Powyższe znajduje również potwierdzenie w art. 91 powołanej wyżej ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, zgodnie z którym do wszczętych i niezakończonych przed dniem 1 stycznia 2018 r. postępowań w przedmiocie ustalenia wysokości lub przekazania dotacji na rok 2017 lub lata wcześniejsze stosuje się przepisy dotychczasowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Sąd podziela przywołany w skardze pogląd, zgodnie z którym sądami właściwymi do rozpoznania sprawy o zapłatę bądź wyrównanie zaniżonej dotacji oświatowej za lata objęte skargą, są sądy powszechne. Wypłata dotacji określonej przez art. 90 ust. 2b ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 1943), nie jest żadnym z wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) aktów lub czynności, podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 90 ust. 2b o systemie oświaty (w brzmieniu obowiązującym na koniec 2016 r.), dotacje dla niepublicznych przedszkoli niespełniających warunków, o których mowa w ust. 1b, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji informację o planowanej liczbie uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola prowadzonego przez gminę, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego, pomniejszone o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy. Z załączonej do skargi odpowiedzi na pozew, wynika, że strona skarżąca w latach 2012-2016 występowała do Gminy D. z wnioskami o wypłatę dotacji. Ponieważ Gmina D. nie prowadzi własnego przedszkola, występowała do gmin sąsiednich z zapytaniem o podanie kwoty planowanych wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolu publicznym. Po uzyskaniu informacji o wysokości tych wydatków, Gmina D. przekazywała co miesiąc skarżącemu Towarzystwu dotacje w wysokości stanowiącej 75% iloczynu liczby dzieci uczęszczających do przedszkola prowadzonego przez Towarzystwo i kwoty stanowiącej 1/12 rocznych wydatków bieżących w przedszkolu publicznym na jedno dziecko. Po zakończeniu danego roku, Gmina D., na podstawie informacji o rzeczywistej wysokości wydatków na dziecko, pozyskiwanej od jednej z gmin sąsiednich, weryfikowała wysokość przyznanej Towarzystwu dotacji, o czym pisemnie informowała stronę skarżącą. Do akt nie załączono pism dotyczących weryfikacji wypłaconych dotacji. Po przeanalizowaniu procedury przyznawania dotacji sąd doszedł do wniosku, że ani wypłacane co miesiąc dotacje, ani pisma informujące skarżące Towarzystwo o ostatecznej wysokości wydatków bieżących i dotacji, nie stanowią czynności podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Z przepisów ustawy o systemie oświaty, nie wynika, aby przyznanie dotacji następowało w ramach postępowania administracyjnego kończącego się wydaniem decyzji lub postanowienia, bądź innego aktu. Zdaniem sądu w latach objętych skargą wypłata dotacji nie stanowiła czynności wymienionej w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., tj. czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Czynności te charakteryzują się tym, że są dokonywane w sposób jednostronny i władczy. Czynność wypłaty dotacji nie ma charakteru władczego. Jest to czynność o charakterze rachunkowo-księgowym polegająca, w pierwszej kolejności na wykonaniu działań matematycznych, o których mowa powyżej oraz wpłaceniu obliczonej dotacji na rachunek bankowy podmiotu prowadzącego przedszkole. Dochodzenie roszczeń o należną, lecz niewypłaconą dotację odbywa się na drodze sądowej w postępowaniu cywilnym. Z cytowanego przepisu ustawy o systemie oświaty wynika, że norma kreująca między jednostką samorządu terytorialnego, właściwą do wypłaty dotacji, a osobami prowadzącymi przedszkole niepubliczne, uprawnionymi do żądania dotacji, stosunek prawny odpowiadający cechom zobowiązania w rozumieniu art. 353 § 1 K.c. (por. postanowienie NSA z 26 stycznia 2011 r. sygn. akt II GSK 98/10). Sąd Najwyższy w wyroku z 20 czerwca 2013 r. sygn. akt IV CSK 696/12 stwierdził jednoznacznie, że w sprawach roszczeń podmiotów niepublicznych o zapłatę z tytułu wadliwego obliczenia i nieuzasadnionego obniżenia dopłaty należnej na podstawie art. 90 ust. 2b ustawy o oświacie, właściwe są sądy powszechne. Podkreślił, że pogląd ten został zapoczątkowany wyrokiem z dnia 3 stycznia 2007 r. sygn. akt IV CSK 312/06 i znalazł kontynuację w późniejszych orzeczeniach Sądu Najwyższego. Dostrzegając pogląd odmienny (np. wyrok NSA z 17 stycznia 2008 r. sygn. akt II GSK 319/07, postanowienie WSA w Olsztynie z 15 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Ol 649/17), sąd w składzie orzekającym przychylił się do stanowiska wyrażonego w przywołanych wcześniej orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego. Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że z art. 146 § 1 P.p.s.a. wynika, że uwzględniając skargę na czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, sąd administracyjny stwierdza bezskuteczność tej czynności. Rozstrzygnięcie o bezskuteczności czynności polegających na przelaniu na rachunek bankowy skarżącego Towarzystwa kwoty dotacji, jest nieadekwatne do treści tej czynności. Powstają bowiem pytania: jak należy rozumieć takie (potencjalne) rozstrzygnięcie sądu administracyjnego stwierdzające bezskuteczność wypłaty dotacji albo stwierdzające bezskuteczność pisemnej informacji o weryfikacji wysokości tej dotacji, jak wobec takiego rozstrzygnięcia sądu miałyby się zachować strony postępowania, czy wreszcie w jaki sposób organ miałby wykonać wyrok sądu stwierdzający bezskuteczność wypłaty i/lub weryfikacji dotacji. Z pewnością takie rozstrzygnięcie nie byłoby satysfakcjonujące dla strony skarżącej, która wszak domaga się wypłaty konkretnej kwoty, twierdząc, że dotacje, które otrzymała zostały zaniżone. Za przyjęciem tego poglądu przemawia również argumentacja podniesiona w odpowiedzi na skargę, wskazująca na zmiany w obowiązującym prawie, z których wprost wynika, że sądem właściwym w sprawach dotacji jest sąd administracyjny, ale dopiero od 1 stycznia 2018 r. Przy czym organ wskazał na art. 47 i 91 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2203), która obowiązuje od 1 stycznia 2018 r. Zauważyć należy, że na podstawie ustawy z dnia 23 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2016 r., poz. 1010) do ustawy o systemie oświaty dodano art. 90 ust. 11 zgodnie z którym, przyznanie dotacji, o których mowa w art. 90 ust. 1a-8, stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przywołany przepis wszedł w życie 1 stycznia 2017 r. Z tych względów sąd uznał, że skarga jest niedopuszczalna ponieważ sąd administracyjny nie jest sądem rzeczowo właściwym do rozpoznania sprawy zainicjowanej skargą. Po drugie, niedopuszczalność wniesionej skargi jest konsekwencją zawisłości sprawy przed sądem powszechnym. Z wyjaśnień zawartych w odpowiedzi na skargę wynika, że strona skarżąca wytoczyła powództwo we wrześniu 2016 r. i aktualnie dochodzi przed Sądem Okręgowym w S. zapłaty przez Gminę D. kwoty 80.000 zł tytułem wyrównania zaniżonej dotacji oświatowej za okres od 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2016 r. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. W ocenie sądu sprawy objęte powództwem i skargą skierowaną do tutejszego sądu, są tożsame zarówno co do stron obu postępowań i przedmiotu. Celem powoda i zarazem strony skarżącej jest uzyskanie dotacji za lata 2012-2016 w wysokości wyższej od dotychczas wypłaconej. Po trzecie, skarga jest niedopuszczalna ponieważ nawet gdyby zakwalifikować, dokonanie wypłaty zaniżonych dotacji w latach 2012-2016, jako czynności z zakresu administracji publicznej, to z art. 52 § 3 P.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 czerwca 2017 r. wynikało, że wniesienie skargi na akt lub czynność z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. należało poprzedzić wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa złożonym w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł dowiedzieć o podjęciu czynności. W aktualnym stanie prawnym, zgodnie z art. 53 § 2 P.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935) przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca pismem z dnia 29 grudnia 2017 r. wezwała Wójta Gminy D. do usunięcia naruszenia prawa. Niewątpliwie jednak wezwanie to jest prawnie bezskuteczne (art. 85 P.p.s.a.) ponieważ zostało wniesione po upływie czternastu dni od czynności wypłaty dotacji i dokonania ich weryfikacji. Strona nie wyczerpała skutecznie środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1, pkt 4 i pkt 6 P.p.s.a. postanowił skargę odrzucić. Ake.