I SA/Łd 276/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział I w składzie następującym: Sędzia WSA Bożena Kasprzak po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. S. na uchwałę Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia 22 grudnia 2021 roku Nr XLVI/578/21 w przedmiocie uchwalenia budżetu miasta na 2022 rok postanawia: odrzucić skargę. A. S. pismem z dnia 13 marca 2024 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę budżetową Rady Miejskiej w Piotrkowie Trybunalskim na 2023 r. Zdaniem Skarżącego, akt ten narusza jego interes prawny, ponieważ nie uwzględnia postanowień prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w W. Wydział II Cywilny z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. akt [...]. W jego ocenie z ww. wyroku wynika, że Gmina i Miasto Piotrków Trybunalski pozostają w solidarnym obowiązku z pozostałymi współdłużnikami do zapłaty na rzecz skarżącego kwoty 574.000.000 złotych, wraz z należnymi odsetkami od dnia wymagalności. Z uwagi na fakt, że zaskarżona uchwała budżetowa nie ujawnia ww. długu po stronie pasywów, powinna zostać uchylona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Warunkiem rozpoznania skargi na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy P.p.s.a. jest naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej. W myśl art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym jest wskazany w skardze art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 609), dalej: u.s.g. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z treści powyższego przepisu wynika, że aby skutecznie wnieść skargę na uchwałę, trzeba wykazać nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale i jego naruszenie. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu (wyrok NSA z dnia z dnia 24 stycznia 2013 r., II OSK 2400/12). Kwestia interpretacji interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. była przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Wyrokiem z 16 września 2008 r. (sygn. akt SK 76/06) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 101 ust. 1 ustawy jest zgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2, art. 7 oraz art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał podtrzymał dotychczasową linię orzeczniczą (wyrok z 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02), zwracając uwagę, że interpretacja pojęć "interes prawny" i "uprawnienie" nie może prowadzić do tego, by skarga wynikająca z art. 101 ust. 1 u.s.g. była swoistą "actio popularis" (skargą powszechną). Trybunał Konstytucyjny wskazał na konieczność odróżnienia interesu faktycznego od interesu prawnego, który wymaga wskazania konkretnej normy prawnej, określającej ów interes i stwarzającej prawną podstawę ochrony danego, konkretnego interesu faktycznego. Analogiczne stanowisko było podstawą wyroków sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, wyrok NSA z 24 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 952/09 oraz wyrok NSA z 11 października 2017 r., sygn. akt II GSK 577/17). W niniejszej sprawie przedmiotem skargi była uchwała budżetowa, a więc akt, który ze swej istoty, jako plan dochodów i wydatków jednostki samorządu terytorialnego, nie kreuje żadnych uprawnień czy też zobowiązań po stronie osób trzecich (tak wyrok NSA z 11 października 2017 r., sygn. akt II GSK 577/17). Stosownie do art. 52 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.) ujęte w budżecie państwa, budżetach jednostek samorządu terytorialnego i planach finansowych jednostek budżetowych dochody oraz przychody - stanowią prognozy ich wielkości, natomiast wydatki oraz łączne rozchody - stanowią nieprzekraczalny limit. Ponadto, w myśl art. 51 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, zamieszczenie w budżecie państwa dochodów z określonych źródeł lub wydatków na określone cele nie stanowi podstawy roszczeń ani zobowiązań państwa wobec osób trzecich, ani roszczeń tych osób wobec państwa. Przepis ten stosuje się, z mocy art. 51 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, odpowiednio do jednostek samorządu terytorialnego. Mając na uwadze powyższe stwierdzić więc należy, że określone zapisy uchwały budżetowej mają znaczenie jedynie w zakresie planowania finansowego dotyczącej jej jednostki samorządu terytorialnego. Zdaniem Sądu nie istnieje jakikolwiek związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a indywidualną sytuacją prawną (interesem prawnym) strony skarżącej. Uzasadnienie skargi i argumentacja w niej zawarta do interesu prawnego się nie odnosi. Nie można zatem przyjąć, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na sytuację prawną skarżącego pozbawiając go np. uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację. W niniejszej sprawie Skarżący wniósł o uchylenie uchwały budżetowej, ponieważ – jego zdaniem – nie uwzględnia postanowień prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w W. Wydział II Cywilny z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. akt [...]. W ocenie Sądu nie ma jednak podstaw, by z ww. orzeczenia wywodzić naruszenie jego interesu prawnego. Brak jest bowiem związku pomiędzy uchwaleniem planu finansowego gminy, a sferą prawem chronionych uprawnień i interesów skarżącego, regulowaną przez określony przepis prawa materialnego. Z przytoczonego wyroku nie sposób zaś wywodzić podnoszonego przez skarżącego obowiązku zapłaty na jego rzecz kwoty 574.000.000 zł, albowiem oddalił on powództwo skarżącego w całości. Zaskarżona uchwała nie nakłada też na skarżącego jakichkolwiek obowiązków. Jak to już bowiem wyżej stwierdzono, uchwała budżetowa jest aktem, który zabezpiecza jedynie (w znaczeniu nieprzekraczalnego limitu), w określonym w niej zakresie, środki na realizację inwestycji, której przeprowadzenie odbywa się w odmiennym trybie. Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu, brak jest podstaw do twierdzenia, że Skarżący wykazał naruszenie jego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą. W konsekwencji powyższego złożoną skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. Ake.