I SA/Łd 292/10

Dnia 6 maja 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiktor Jarzębowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Bożena Kasprzak Sędzia WSA Cezary Koziński Protokolant: Asystent sędziego Joanna Skrzypczak-Zajger po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2010 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. kwotę 5 117 (pięć tysięcy sto siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. określił Spółce z o.o. A prowadzącej Zaoczne Technikum Zawodowe dla Dorosłych "B" w Łodzi, przypadającą do zwrotu do budżetu Miasta Ł. kwotę 63 494 zł z tytułu pobrania w nadmiernej wysokości dotacji w 2005 r. i zobowiązał tę Spółkę do zwrotu powyższej kwoty wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowej. W odwołaniu od powyższej decyzji strona wniosła o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania, zarzucając obrazę przepisów prawa materialnego, uchybienia formalnoprawne, a także popełnienie błędu w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji. W uzasadnieniu strona podkreśliła, że w dniu [...] Prezydent Miasta Ł. wydał decyzję w sprawie określenia przypadającej do zwrotu części kwoty dotacji, obciążając tym obowiązkiem S.B. Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie w sprawie. W ocenie strony takie postępowanie rażąco narusza prawo. Nie można bowiem wszczynać postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. W takiej sytuacji można ewentualnie wznowić postępowanie, jeżeli zaszło któreś ze zdarzeń wynikających z art. 145 § 1 pkt 1-8 kpa, ale w tej sprawie takie zdarzenia nie zaszły. Spółka wskazała również, że jej zdaniem nie nastąpiła nadpłata dotacji w rozumieniu art. 145 ustawy o finansach publicznych, ponieważ dotacja została przydzielona zgodnie z art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. W konkluzji strona stwierdziła, że decyzja o zwrocie dotacji została wydana z rażącym naruszeniem k.p.a., przepisów stanowiących o dyscyplinie finansów publicznych, ustawy budżetowej oraz z przekroczeniem uprawnień. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy o systemie oświaty niepubliczne przedszkola, w tym specjalne, szkoły podstawowe i gimnazja, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych oraz szkół podstawowych artystycznych, otrzymują dotacje z budżetu gminy. Natomiast niepubliczne szkoły podstawowe specjalne i gimnazja specjalne oraz szkoły ponadgimnazjalne o uprawnieniach szkół publicznych, w tym z oddziałami integracyjnymi, otrzymują dotacje z budżetu powiatu (art. 90 ust. 2). Ustawodawca zastrzegł przy tym, że dotacje dla szkól niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego, o której mowa w ust. 1 i 2, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołą poda organowi właściwemu do udzielenia dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji (art. 90 ust. 2a ww. ustawy). Zgodnie zaś z art. 90 ust. 3 tej ustawy dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkól publicznych niewymienionych w ust. 2a, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczną szkolę poda organowi właściwemu do udzielenia dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Dotacje, o których mowa w art. 90 ust. 2-3 a ustawy o systemie oświaty, są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki (art. 90 ust. 3c powołanej ustawy). Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 90 ust. 4 powołanej wyżej ustawy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 2a-3b, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji i zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji. Rada Miejska w Ł. w treści § 1 pkt 3 uchwały nr [...] z dnia [...] w sprawie szczegółowych zasad udzielania i rozliczania dotacji przedszkolom, szkołom i placówkom niepublicznym oraz publicznym niezaliczonym do sektora finansów publicznych funkcjonującym na terenie Miasta Ł. postanowiła, że dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub nauki, przysługują w wysokości równej 50% ustalonych w budżecie Miasta wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju. Z informacji uzyskanej od C z dnia 17 stycznia 2006 r. wynika, że szacowany koszt kształcenia jednego słuchacza w C w 2005 r. w Policealnym Studium Zaocznym wyniósł 194 zł, a zatem 50% tej kwoty to 97 zł i taka kwota została przyjęta do rozliczenia dotacji za 2005 r. Kolegium, odnosząc się następnie do stanowiska strony, iż Rady Miejskiej została podjęta wbrew treści art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, podkreśliło, że ustawodawca w treści powołanego przepisu zakreślił jedynie granice, których gmina (powiat) nie może przekroczyć. Zatem dotacja ustalona na poziomie 50% ustalonych w budżecie danej gminy (powiatu) wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia została wprawdzie ustalona na minimalnym, dopuszczonym przez ustawodawcę poziomie, ale jest zgodna z treścią art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, Rada Miejska w Ł. ustalając w § 1 pkt 3 uchwały z dnia 29 grudnia 2004 r., że szkole przysługuje dotacja w wysokości 50% ustalonych w budżecie wydatków, nie naruszyła art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty i w związku z tym prawidłowo ustaliła kwotę przysługującej stronie dotacji. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że podstawą do orzekania o zwrocie dotacji jest przepis art. 146 w związku z art. 145 ustawy o finansach publicznych. Strona otrzymała dotacje za 2005 r. według stawki 115,39 zł, a zgodnie z obowiązującymi przepisami, tj. art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty i § 1 pkt 1 uchwały Radny Miejskiej w Ł. nr [...] - przysługiwała w wysokości 97 zł. Zgodnie z treścią art. 145 ust. 4 ustawy o finansach publicznych zwrotowi do budżetu podlega ta część dotacji, która została pobrana w nadmiernej wysokości. Na podstawie art. 145 ust. 5 ustawy o finansach publicznych odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu państwa nalicza się począwszy od dnia stwierdzenia nieprawidłowego naliczenia. Natomiast w myśl art. 146 w przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie, o którym mowa w art. 144 ust. 1 i 2 oraz art. 145 ust. 1, organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu termin, od którego nalicza się odsetki. Wychodząc z powyższych przesłanek organ odwoławczy stwierdził, że nie ma podstaw do kwestionowania spadku kosztów kształcenia w szkołach zawodowych. W aktach sprawy znajduje się bowiem dokument wystawiony przez dyrektora placówki prowadzonej przez Urząd Miasta Ł., tj. C., z którego wynika, jak kształtowały się ogółem w 2005 roku koszty na jednego ucznia. Ponadto odnosząc się w końcowej części uzasadnienia do zarzutów odwołania Kolegium, podzielając stanowisko organu I instancji, stwierdziło, że powołane przez stronę przepisy dotyczące podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego nie mają zastosowania przy naliczaniu dotacji, bowiem zasady udzielania dotacji określa art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że strona kwestionuje sposób wyliczenia dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, jednakże w aktach sprawy znajduje się tabela szczegółowo przedstawiająca rozliczenie dotacji za 2005 rok dla prowadzonej przez stronę szkoły, z której wynika, że należy zwrócić kwotę 63.494,00 zł. Nie zgadzając się z powyższą decyzją, Spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła obrazę prawa materialnego, naruszenie procedur prawnych oraz dokonanie błędnych ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wydania decyzji. Skarżąca podniosła, że jest to już druga decyzja Prezydenta Miasta Ł. w tej samej sprawie. Wcześniej Prezydent Miasta Ł. wystąpił już o zwrot nadpłaty dotacji oświatowej za 2005 r. w wysokości 26.253 zł. Po wniesieniu odwołania od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., decyzją z dnia [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie. Pismem z dnia 7 września 2007 r. organ I instancji ponownie wszczął postępowanie w tej samej sprawie, a w dniu [...] wydał decyzję, w której wezwał do zwrotu nadpłaty dotacji oświatowej za 2005 r., ale tym razem w kwocie 63.494 zł. W ocenie skarżącej postępowanie takie rażąco narusza prawo, nie można bowiem wznawiać postępowania w sytuacji, w której na jaw nie wyszły żadne nowe fakty wynikające z art. 145 §1 pkt 1-8 kpa, ponieważ narusza to art. 156 §1 pkt 2-3 kpa, w związku z orzeczeniem zakończonym decyzją ostateczną w sprawie. Strona podniosła również, że nie nastąpiła nadpłata dotacji w rozumieniu art. 145 ustawy o finansach publicznych, ponieważ dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane w wysokości wyższej niż określone w odrębnej ustawie. Natomiast zgodnie z art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, dotacja przysługuje szkołom niepublicznym o uprawnieniach szkół publicznych w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie, odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków ponoszonych w szkołach publicznych danego typu. Wskazany przepis nie stwierdza, że wartość ta musi być równa 50%, tylko w wysokości nie niższej niż 50%. Oznacza to, że każda kwota pomiędzy 50-100% jest prawidłowa i kwota ta nie została przekroczona. Również dotacja ta została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem. Skarżąca podkreśliła, że dotacja została naliczona zgodnie z ustawą o dochodach jednostek samorządu terytorialnego z dnia 13 listopada 2003 r. (Dz.U. Nr 203, poz. 1966) i rozporządzeniem MENiS z dnia 28 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2005 (Dz.U. Nr 286, poz.2878), gdzie rokiem bazowym jest rok poprzedni, a nie wydatki bieżące, jak ujęto w decyzji. Ponadto rozporządzeniem MEiN z dnia 7 grudnia 2005 r. subwencja ta została zwiększona ze środków pochodzących z rezerwy celowej, a więc środków finansowych było więcej, a nie mniej. W sytuacji, kiedy dochody budżetowe nie zostały ograniczone, ale zwiększone, nie było żadnych podstaw prawnych do ograniczenia dotacji dla szkoły. Ewentualne zmiany wysokości dotacji nie mogą być dokonywane dowolnie i bez stosownej podstawy prawnej, ale zgodnie z art. 147 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, tj. do 15 listopada danego roku budżetowego, a ewentualne nadpłaty podlegają zwrotowi do 15 stycznia roku następnego i nie mogą być w sposób dowolny przesuwane. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., wniosło o jej oddalenie, przytaczając argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił jako niezasadną skargę Spółki, podzielając tym samym stanowisko organu odwoławczego zawarte w zaskarżonej decyzji. Od powyższego wyroku skarżąca złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), tj.: - art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty poprzez jego błędną wykładnię, a polegającą na przyjęciu, że podstawą do wyliczenia kwoty należnej skarżącej dotacji z budżetu gminy, stanowiącej określony procent wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, ustalonych w budżecie danej gminy, są informacje zawarte w piśmie C z dnia 17 stycznia 2006 r., a nie odpowiednie dane znajdujące się w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego sporządzanej zgodnie z art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o finansach publicznych; - § 1 pkt 3 uchwały powołanej Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] poprzez jego błędną wykładnię, a polegającą na przyjęciu, że podstawą do wyliczenia kwoty należnej skarżącej dotacji z budżetu gminy są dane wynikające z pisma C z dnia 17 stycznia 2006 r., a nie odpowiednie dane znajdujące się w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego sporządzanej zgodnie z art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o finansach publicznych; - art. 145 ust. 4 ustawy o finansach publicznych poprzez niewłaściwe zastosowanie, a polegające na przyjęciu, że dotacja została pobrana przez skarżącego w nadmiernej wysokości, w sytuacji gdy okoliczność ta nie wynika w ogóle z zebranego materiału dowodowego w sprawie; - art. 145 ust. 5 pkt 2 ustawy o finansach publicznych poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że datą stwierdzenia nienależnego pobrania dotacji jest data doręczenia skarżącemu zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie przypadającej do zwrotu do budżetu Miasta Ł. dotacji zamiast daty wydania decyzji ustalającej wysokość kwoty przypadającej do zwrotu. Ponadto skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy na etapie postępowania administracyjnego organy administracyjne dopuściły się istotnych naruszeń prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wynik spraw, tj. naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez: - niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego na skutek nieprzeprowadzenia dowodu z dokumentu w postaci uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego podczas ustalania wysokości należnej skarżącemu dotacji; - poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów przez przyjęcie, że z pisma C. z dnia 17 stycznia 2006 r. wynika, jakie były bieżące wydatki kształcenia ucznia, co stoi w oczywistej sprzeczności z wykładnią językową pisma, która nakazuje nadesłane informacje traktować jedynie jako dotyczące szacowanych kosztów kształcenia; - naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji, dlaczego pismo C. z dnia 17 stycznia 2006 r. stanowi wystarczający dowód rzeczywistej wartości bieżących kosztów kształcenia jednego słuchacza. Wyrokiem z dnia 13 stycznia 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu powyższej skargi kasacyjnej uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a ponadto zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej kwotę 3.550 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując w pierwszej kolejności oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych przepisów postępowania, uznał, że zarzuty te oparte są na usprawiedliwionej podstawie. Wskazał w tym względzie, że kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd pierwszej instancji zaakceptował, dokonane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., błędne ustalenie faktyczne organów administracji publicznej obu instancji, jakoby pismo C z dnia 17 stycznia 2006 r. o szacunkowych kosztach kształcenia jednego słuchacza w 2005 r. mogło stanowić wiążącą podstawę dla wyliczenia kwoty dotacji przysługującej skarżącej na podstawie art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty i § 1 pkt 3 uchwały Rady Miejskiej w Ł. Nr [...] z dnia [...]. Ustalenia dokonane na tej podstawie nie znajdują bowiem uzasadnienia w treści powyższych przepisów. W kwestii podstawy do wyliczenia dotacji dla niepublicznej szkoły o uprawnieniach szkoły publicznej powołane wyżej przepisy odsyłają, odpowiednio w odniesieniu do gminy lub powiatu, do ustalonych w budżecie wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju. Z tego względu pochodząca od innej szkoły informacja o ponoszonych przez nią szacunkowych kosztach kształcenia nie mogła stanowić wiążącej podstawy dla wyliczenia skarżącej kwoty należnej jej dotacji i wydania na tej podstawie decyzji w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu części kwoty dotacji. Dopiero prawidłowo ustalona kwota dotacji, w zgodności z powołanymi wyżej przepisami, stanowi podstawę dla rozliczenia się skarżącej z otrzymanej dotacji. Jednocześnie Sąd odwoławczy zgodził się także ze stanowiskiem zajętym w skardze kasacyjnej, kwestionującym zasadność odsetek od kwoty dotacji podlegającej zwrotowi, naliczonych od dnia doręczenia skarżącej pisma wszczynającego postępowanie administracyjne. Podkreślił bowiem w tym względzie, że skarżąca otrzymywała sporną dotację za 2005 r., biorąc za podstawę wielkość otrzymywanej dotacji za rok poprzedni. Nie mogła więc wiedzieć, jak będzie się kształtowała wysokość dotacji przypadająca w 2005 r. Ponadto nie dysponowała danymi pozwalającymi określić we własnym zakresie wysokość dotacji na potrzeby rozliczenia się w tym zakresie. Skarżąca nie jest bowiem gestorem budżetu miasta, a w nim są zawarte wydatki bieżące ponoszone w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju, które pozwalają ustalić wysokość omawianej dotacji, czego nie uwzględnia zaskarżona decyzja. Z tych względów, zdaniem NSA, zgodnie z art. 145 ust. 5 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, odsetki od dotacji podlegających zwrotowi powinny być naliczone od dnia wydania w tej mierze stosownej decyzji. W konkluzji Sąd II instancji stwierdził, że wobec naruszenia przez organy administracji publicznej wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przy ustalaniu wysokości dotacji należnej skarżącej za 2005 r. i przypadającej do zwrotu części kwoty tej dotacji, czego nie zakwestionował Sąd pierwszej instancji, a co może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaskarżony wyrok należało uchylić i sprawę przekazać do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, stosownie do art. 185 § 1 p.p.s.a. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w dniu 6 maja 2010 r. pełnomocnik skarżącej poparł skargę. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Jednakże tytułem wstępu wskazać należy, że stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, co oznacza, że wydając niniejszy wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny miał obowiązek zastosować wykładnię przepisów przedstawioną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2010 roku. Jednocześnie podkreślić należy, iż zgodnie z wyrażoną w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) zasadą legalności, sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlega zatem zgodność zaskarżonego aktu z przepisami prawa materialnego oraz procesowego. Ocena ta, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., dokonywana jest na podstawie akt sprawy. W myśl zaś art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Dodać przy tym należy, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia (art. 153 p.p.s.a.). Związanie zaś tą oceną traci swoją moc jedynie w razie zmiany ustawy, zmiany (już po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych sprawy oraz w wypadku wzruszenia przedmiotowego orzeczenia w przewidzianym prawem trybie (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 329-330). Przedmiotem sądowej kontroli zainicjowanej skargą Spółki z o.o. A, prowadzącej Zaoczne Technikum Zawodowe dla Dorosłych "B" w Ł., jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] w sprawie określenia przypadającej do zwrotu dotacji w nadmiernej wysokości w 2005 roku. Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności wskazać należy, że podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2105 ze zm.), dalej jako: "ufp". Zgodnie z art. 145 ust. 1 tej ustawy dotacje udzielone z budżetu państwa: 1/ wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2/ pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie do dnia 28 lutego roku następującego po roku, którym udzielono dotacji. Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są zaś dotacje otrzymane z budżetu w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (art. 145 ust. 2 ufp). Natomiast odrębnymi przepisami w rozumieniu powołanego artykułu są przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), dalej jako: "uso". Zgodnie z art. 90 ust. 3 tej ustawy dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkól publicznych niewymienionych w ust. 2a, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczną szkołę poda organowi właściwemu do udzielenia dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Dotacje, o których mowa w art. 90 ust. 2-3a ustawy o systemie oświaty są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki (ust. 3c powołanego artykułu). Stosownie zaś do art. 90 ust. 4 uso tryb udzielania i rozliczania dotacji ustala organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, uwzględniając w szczególności podstawę obliczenia dotacji i zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji oraz w rozliczeniu wykorzystania dotacji. Szczegółowe przy tym zasady udzielania i rozliczania dotacji w rozpoznawanej sprawie uregulowane zostały w uchwale Rady Miejskiej w Ł. nr [...] z dnia [...] w sprawie szczegółowych zasad udzielania i rozliczania dotacji przedszkolom, szkołom i placówkom niepublicznym oraz publicznym nie zaliczonym do sektora finansów publicznych funkcjonującym na terenie Miasta Łodzi. W myśl § 1 pkt 3 tej uchwały dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub nauki, przysługują w wysokości równej 50% ustalonych w budżecie Miasta wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia. W myśl art. 146 ufp w przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie, o którym mowa w art. 144 ust. 1 i 2 oraz art. 145 ust. 1, organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadająca do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki. Wolą ustawodawcy powołane wyżej przepisy art. 145 i art. 146 ufp stosuje się odpowiednio do dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Decyzję w sprawie zwrotu dotacji wydaje wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta lub marszałek województwa (art. 190 ufp ab initio). Analiza wskazanych przepisów dowodzi, że proces podejmowania decyzji w sprawie zwrotu dotacji, w tym także udzielonej niepublicznej szkole o uprawnieniach szkoły publicznej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, ma charakter dwuetapowy. Najpierw organ prowadzący postępowanie, ustalając istotne dla sprawy okoliczności, ocenia, czy okoliczności te odpowiadają choćby jednej z ustawowych przesłanek zwrotu dotacji, więc ocenia, czy dotacja została wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem bądź też pobrana nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Oceny tej dokonuje w oparciu o wskazane powyżej przepisy ustawy o finansach publicznych, odnosząc okoliczności sprawy do hipotezy art. 145 ust. 2 ufp. Tylko bowiem w razie pozytywnej oceny w tym zakresie możliwy jest zwrot dotacji. Drugi etap postępowania następuje tylko wtedy, gdy organ stwierdzi, że wystąpiła jedna z podstaw uzasadniających zwrot dotacji w rozumieniu art. 145 ust. 1 ufp. Podkreślić przy tym należy, że w toku postępowania o zwrot dotacji organ powinien wnikliwie ustalić istnienie okoliczności uzasadniających ów zwrot, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 i zasadą zupełności postępowania dowodowego uregulowaną w art. 77 § 1 k.p.a. Ocena zebranego materiału należy do organu orzekającego o zwrocie dotacji. Stosownie do art. 80 k.p.a. organ swobodnie ocenia dowody, ważne jest jednak, żeby stan faktyczny sprawy został oceniony na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego. Swoboda w ocenie dowodów nie oznacza jednak dowolności. Przeprowadzony bowiem przez organ sposób rozumowania związany z ustaleniem stanu faktycznego sprawy przedstawiony w uzasadnieniu decyzji powinien być jasny, zrozumiały i oparty o zasady logiki. Niemniej ważną czynnością organu w procesie wydawania decyzji w sprawie zwrotu dotacji, już po zebraniu dowodów i ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jest podstawienie tego stanu faktycznego pod odpowiednią normę prawną (subsumpcja). Ta czynność powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Podsumowując powyższe rozważania należy stwierdzić, że podejmując decyzję o zwrocie dotacji na podstawie art. 146 w związku z art. 190 ufp organ prowadzący postępowanie powinien dokładnie ustalić istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne, a następnie ocenić, czy odpowiadają one choćby jednej z ustawowych przesłanek zwrotu, tj. czy przyznana dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, czy też została pobrana nienależnie lub w nadmiernej wysokości w znaczeniu przyjętym na gruncie art. 145 ust. 2 ufp. Odnosząc te rozważania do rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdza, że organ odwoławczy, podzielając stanowisko organu I instancji, w zakresie ustalenia przesłanki pobrania przez skarżącą dotacji w nadmiernej wysokości błędnie przyjął za podstawę dla wyliczenia przysługującej jej dotacji informację wynikającą z pisma C z dnia 17 stycznia 2006 roku o szacunkowych kosztach kształcenia jednego słuchacza w 2005 roku. Ustalenia te nie znajdują bowiem uzasadnienia w treści art. 90 ust. 3 uso i § 1 pkt 3 uchwały Rady Miejskiej w Ł. nr [...] z dnia [...]. Przepisy te, jak już była mowa powyżej, odsyłają odpowiednio w odniesieniu do gminy lub powiatu do ustalonych w budżecie wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju (vide § 10 uchwały Rady Miejskiej z dnia [...]). Podkreślić przy tym należy, że realizacja obowiązku wynikającego ze wskazanej na wstępie zasady prawdy obiektywnej powinna polegać na przyjęciu prawidłowej wiążącej podstawy do wyliczenia kwoty dotacji przysługującej skarżącej na podstawie art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty i § 1 pkt 3 uchwały Rady Miejskiej w Ł., mającej swe źródło w zapisach uchwały budżetowej Miasta Ł. stanowiących o wydatkach bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju. Z całą przy tym pewnością nie stanowi realizacji tego obowiązku odwoływanie się w tym względzie do pochodzącej od innej szkoły informacji o ponoszonych przez nią szacunkowych kosztach kształcenia. Informacja ta, co z całą mocą należy podkreślić, nie mogła stanowić wiążącej podstawy dla wyliczenia skarżącej kwoty należnej jej dotacji i wydania na tej podstawie decyzji w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu części kwoty dotacji. Dopiero po dokładnym wyjaśnieniu powyższej kwestii, tj. należytym ustaleniu wiążącej podstawy dla wyliczenia kwoty należnej skarżącej dotacji w oparciu o dowód ze stosownej uchwały budżetowej Miasta Ł. organ prowadzący postępowanie dokona subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod hipotezę normy prawnej zawartej w art. 145 ufp, a następnie rozważy możliwość wydania decyzji na podstawie art. 146 ufp. Ponadto stwierdzić należy, że organ prowadzący postępowanie niezasadnie dokonał naliczenia odsetek od kwoty podlegającej zwrotowi od dnia doręczenia skarżącej pisma wszczynającego postępowanie administracyjne. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca otrzymywała sporną dotację za 2005 r., biorąc za podstawę wielkość otrzymywanej dotacji za rok poprzedni. Nie mogła więc wiedzieć, jak będzie się kształtowała wysokość dotacji przypadająca w 2005 r. Ponadto nie dysponowała danymi pozwalającymi określić we własnym zakresie wysokość dotacji na potrzeby rozliczenia się w tym zakresie. Podkreślić przy tym należy za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że skarżąca nie jest gestorem budżetu miasta, a w nim są zawarte wydatki bieżące ponoszone w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju, które pozwalają ustalić wysokość omawianej dotacji, czego nie uwzględnia zaskarżona decyzja. Z tych względów, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę stoi na stanowisku, że zgodnie z art. 145 ust. 5 pkt 2 ufp, odsetki od dotacji podlegających zwrotowi powinny być naliczone od dnia wydania w tej mierze stosownej decyzji. Z powyższych względów uznać zatem należało, że objęta skargą Spółki z o.o. A sprawa zwrotu dotacji nie została należycie wyjaśniona, a tym samym w toku postępowania doszło do naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a., które w konsekwencji miało wpływ na naruszenie art. 145 ufp oraz art. 90 ust. 3 uos i § 3 uchwały Rady Miejskiej w Ł. z 29 grudnia 2004 r. nr [...] w związku z art. 190 ufp. Powyższe uchybienia zdaniem Sądu nie uzasadniają jednak stwierdzenia nieważności decyzji, o które wnioskowała strona w skardze. W ocenie Sądu, nie każde naruszenie prawa nosi znamiona naruszenia "rażącego", stanowiącego przyczynę wyeliminowania danej decyzji z obrotu prawnego. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja ta nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. np. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993 Nr 1, poz. 23, a także WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2004 r., IV SA 3121/2002). Wskazane w skardze naruszenia nie mieszczą się w kategorii pojęciowej "rażące naruszenie prawa", a co za tym idzie, mogły one stanowić jedynie argumentację uzasadniającą uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Ponadto ustosunkowując się do zarzutu skarżącej, że przedmiotowa sprawa została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], które uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie, należy wskazać, że uprzednie rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie zostało wydane w sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania, ponieważ decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] została skierowana do osoby niebędącej stroną (Prezesa Zarządu). W tej sytuacji ponowne wszczęcie postępowania w tym przedmiocie nie wymagało wznowienia postępowania, z uwagi na brak tożsamości podmiotowej obu spraw. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ prowadzący postępowanie dokonana ustalenia wiążącej podstawy dla wyliczenia skarżącej kwoty należnej jej dotacji zgodnie z ocenę prawną i wskazaniami zawartymi w niniejszym wyroku, a następnie rozważy możliwość wydania decyzji na podstawie art. 146 ufp, zajęte zaś w tym zakresie stanowisko uzasadni stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. W kwestii kosztów orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 6 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). (MSi)