I SA/Łd 319/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA J. Chlebny, Sędziowie NSA A. Wrzesińska-Nowacka, A. Cudak (spr.), Protokolant A. Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2004 roku sprawy ze skargi Dyrektora Izby Celnej w K. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. z dnia [...] Na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego w dniu [...] nr [...] przez Izbę Celną w K. , organ egzekucyjny – Naczelnik Urzędu Skarbowego w K. wszczął przeciwko M. A.-D. postępowanie egzekucyjne obejmujące należności celne wraz z odsetkami za zwłokę. Postanowieniem z dnia [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego w K. umorzył prowadzone przeciwko M. A. –D. postępowanie egzekucyjne. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z treścią art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz o zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych (Dz. U. Nr 137, poz. 1302) postępowanie egzekucyjne w sprawach wszczętych i niezakończonych przez organy podatkowe przed dniem wejścia w życie ustawy prowadzą dotychczasowe organy. Ustawa weszła w życie w dniu 1 września 2003 r., a w rozpoznawanej sprawie do dnia 31 sierpnia 2003 r., postępowanie egzekucyjne nie zostało jeszcze wszczęte. Na powyższe postanowienie Izba Celna w K. wniosła zażalenie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i podjęcie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Powołując się na stanowisko Sądu Najwyższego, wyrażone w uchwale z dnia 28 maja 1992 r. ( sygn. akt III AZP 5/92, OSNCP 1992, nr 10, poz. 175) podkreślono, iż datą wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest dzień doręczenia organowi egzekucyjnemu przez wierzyciela wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego wraz z tytułem wykonawczym, a zatem wszczęcie postępowania egzekucyjnego nie oznacza jeszcze wszczęcia egzekucji administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie wszczęcie postępowania egzekucyjnego nastąpiło z dniem skutecznego doręczenia wniosku wraz z wystawionym tytułem wykonawczym, czyli 16 maja 2003 r. i w związku z tym właściwym organem egzekucyjnym pozostał Naczelnik Urzędu Skarbowego w K. Postanowieniem z dnia [...] Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. W uzasadnieniu podkreślono, że zgodnie z treścią art. 26 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2002r., Nr 110, poz. 968 ze zm.) wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli doręczenie to nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu tytułu wykonawczego. Stosownie zaś do treści art. 19 § 5 powołanej ustawy, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz o zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych, dyrektor izby celnej jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, do których poboru zobowiązane są organy celne na podstawie odrębnych przepisów. Powołano się również na treść przepisu art. 31 ust. 1 ustawy nowelizującej. W skardze skierowanej do sądu administracyjnego strona skarżąca, podnosząc zarzut naruszenia przepisu art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 27 czerwca 2003r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz o zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych, podtrzymała argumentację zawartą w zażaleniu i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w Ł., podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Z dniem 1 września 2003 r. nastąpiła zmiana stanu prawnego w zakresie właściwości organów egzekucyjnych. Zgodnie z art. 19§ 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w brzmieniu obowiązującym po tej dacie, dyrektor izby celnej stał się organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu: należności celnych wraz z odsetkami; podatku od towarów i usług należnego z tytułu importu towarów wraz z odsetkami; podatku akcyzowego wraz z odsetkami; grzywien, kosztów postępowania i innych należności pieniężnych orzeczonych w postępowaniu w sprawie o przestępstwo skarbowe lub wykroczenie skarbowe w zakresie spraw należących do właściwości organów celnych. W poprzednim stanie prawnym dyrektor izby celnej był organem egzekucyjnym uprawnionym jedynie do stosowania egzekucji z wynagrodzenia za pracę, z rachunków bankowych oraz z zajętych w celu zabezpieczenia pieniędzy, ruchomości i wierzytelności pieniężnych oraz innych praw majątkowych, w egzekucji administracyjnej wyżej wskazanych należności. Powyższe zmiany były następstwem nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz o zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych (Dz. U. Nr 137, poz. 1302). Ten akt prawny zawierał również przepisy intertemporalne. Zgodnie bowiem z art. 31 ust. 1, postępowania egzekucyjne w sprawach wszczętych i niezakończonych przez organy podatkowe przed dniem wejścia w życie ustawy prowadzą dotychczasowe organy. Powyższe unormowanie, pomimo pewnego błędu terminologicznego, polegającego na użyciu określenia "organ podatkowy" zamiast "organ egzekucyjny", zawiera precyzyjną granicę stosowania nowych przepisów. Dotychczasowe organy podatkowe są bowiem właściwe dalej w odniesieniu do postępowań egzekucyjnych, które przed dniem 1 września 2003r. były wszczęte, a jeszcze nie zostało zakończone. Natomiast po tym dniu wszczęcie postępowania egzekucyjnego powinno nastąpić przed organem egzekucyjnym, właściwym według nowych przepisów. Pomimo wyraźnej regulacji zawartej w art. 31 ust. 1 powyższej ustawy pomiędzy organem egzekucyjnym a wierzycielem, którym jest w niniejszej sprawie Dyrektor Izby Celnej w K., zachodzi spór w zakresie interpretacji tej normy prawnej, a w szczególności w odniesieniu do rozumienia daty wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny, wskazując na treść art. 26§5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, uważa, że wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Skoro więc tytuł wykonawczy w niniejszej sprawie został doręczony zobowiązanemu w dniu 29 września 2003 r., organem właściwym do prowadzenia egzekucji są organy celne. Odmiennego zdania jest skarżący, który podkreśla, że należy rozróżnić pojęcie postępowania egzekucyjnego oraz egzekucji. W powyższym sporze należy przyznać racje autorowi skargi. Przede wszystkim należy podkreślić, że w art. 31 ust. 1 ustawy nowelizującej ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, mowa jest o wszczęciu postępowania egzekucyjnego, a nie o wszczęciu egzekucji. Przytaczany zaś przez organ egzekucyjny przepis art. 26§5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji definiuje jedynie datę wszczęcie egzekucji. W tym miejscu należy podkreślić, że pojęcia postępowanie egzekucyjne oraz egzekucja nie są tożsame. Egzekucję bowiem można określić jako przymusowe dochodzenie od zobowiązanego przez organ egzekucyjny na podstawie tytułu wykonawczego w sposób prawem przewidziany należnego wierzycielowi świadczenia, a postępowanie egzekucyjne jako ogół czynności związanych z egzekucją. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego w administracji następuje na wniosek albo z urzędu. Z wnioskiem o wszczęcie postępowania egzekucyjnego występuje wierzyciel. W przypadku, gdy wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje on z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (art. 26 § 4 ustawy). W związku z brakiem w ustawie odrębnych uregulowań odnoszących się do niektórych czynności i trybu wszczęcia postępowania egzekucyjnego trzeba sięgnąć do przepisów art. 61 i następne k.p.a. w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Stosownie do art. 61 § 3 k.p.a. datę wszczęcia postępowania na wniosek strony ustala się na podstawie czynności, którą jest doręczenie organowi egzekucyjnemu wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego (zob. uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., III AZP 5/92, OSNC 1992, nr 10, poz. 175). Natomiast wszczęcie egzekucji administracyjnej, zgodnie z treścią art. 26§5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Zważywszy na treść art. 32 analizowanej ustawy, moment wszczęcia egzekucji pokrywa się z chwilą dokonania pierwszej czynności egzekucyjnej. O konieczności rozróżnienia tych pojęć świadczy również to, że pomiędzy złożeniem wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej, który to wniosek wszczyna postępowanie egzekucyjne, a doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, czyli wszczęciem egzekucji, organ egzekucyjny dokonuje szeregu czynności. Są to niewątpliwie czynności postępowania egzekucyjnego. W toku tych wstępnych czynności postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny bada swoją właściwość, stosując odpowiednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (art. 19, 65, 66), poddaje badaniu formę wniosku i tytułu wykonawczego, a także bada dopuszczalność egzekucji administracyjnej pod względem podmiotowym oraz przedmiotowym, stosując przepisy art. 29 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W razie stwierdzenia niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, organ egzekucyjny podejmuje postanowienie o zwrocie wierzycielowi tytułu wykonawczego (art. 29 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Nie sposób zatem uznać, że powyższe czynności organu egzekucyjnego nie zostały dokonane w toku postępowania egzekucyjnego. Ponadto należy podkreślić, że po złożeniu przez wierzyciela wniosku o wszczęcie egzekucji, czyli po wszczęciu postępowania egzekucyjnego w administracji, a przed wszczęciem egzekucji mogą wystąpić przesłanki z art. 56§1, lub art. 59§1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W takiej sytuacji organ egzekucyjny jest zobowiązany wydać postanowienie odpowiednio o zawieszeniu bądź też umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Dodatkowo należy podkreślić, że za stanowiskiem skarżącego przemawia zasada racjonalnego ustawodawcy. Przyjmując zasadność stanowiska organów egzekucyjnych doszłoby do sytuacji premiowania przez ustawodawcę bierności organu egzekucyjnego. Nie podejmowanie przez pewien czas żadnych czynności egzekucyjnych, pomimo prawidłowo złożonego wniosku o wszczęcie egzekucji, doprowadziłoby w omawianej sytuacji do umorzenia postępowania. W konsekwencji to aktywność organu egzekucyjnego, czy też jego bierność decydowałaby o właściwości rzeczowej organu egzekucyjnego. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że skoro wierzyciel w dniu 16 maja 2003 r. wniósł do organu egzekucyjnego wniosek o wszczęcie egzekucji, to postępowanie egzekucyjne zostało z tym dniem wszczęte. Zatem zważywszy na treść art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych (...), postępowanie egzekucyjne powinno być prowadzone przez dotychczasowe organy, gdyż przed dniem 1 września 2003 r. postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte i jeszcze nie zostało zakończone. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.