I SA/Łd 336/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA A. Wrzesińska-Nowacka, Sędziowie NSA Z. Kmieciak, B. Klimowicz (spr.), Protokolant A. Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2005 roku sprawy ze skargi [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w R. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zwrotu tytułu wykonawczego stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. z dnia [...] nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego w P., na podstawie art. 123 § l Kodeksu postępowania administracyjnego (KPA) w związku z art. 18 oraz art. 29 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity - Dz.U. z 2002 roku, Nr 110, poz. 968 ze zm.) - zwanej dalej "ustawą" - zwrócił [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Transportu Drogowego w R. tytuł wykonawczy Nr [...] z dnia [...] wystawiony na zobowiązanego M. F. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, że organ egzekucyjny bada dopuszczalność egzekucji administracyjnej na podstawie art. 29 ustawy. Zaznaczono, że wskazany tytuł wykonawczy nie spełnił wymogu z art. 27 § 3 ustawy, gdyż nie dołączono do niego doręczonego zobowiązanemu upomnienia. Zgodnie z art. 15 ustawy egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Wyjątki od tej zasady przewidziane zostały w § 13 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 roku w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.), który to przepis dopuszcza w określonych przypadkach możliwość wszczęcia postępowania egzekucyjnego bez uprzedniego doręczenia upomnienia. Wśród wymienionych w tym przepisie wyjątków nie wymieniono jednak należności pieniężnych ustalonych w orzeczeniu, ani kar pieniężnych nakładanych na podstawie ustawy o transporcie drogowym. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł wierzyciel – [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego. Skarżący podniósł, iż tytuł wykonawczy Nr [...] wystawiony na zobowiązanego M. F. spełnia wymogi zawarte w art. 27 § l i § 2 ustawy w związku z § 13 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 roku. Jego zdaniem z art. 27 § l i § 2 ustawy nie wynika obowiązek doręczenia upomnienia, wynika on z § 3 tego artykułu, co nie daje podstawy do zwrotu tytułu wykonawczego, gdyż przepis art. 29 § 2 ustawy wyraźnie stanowi, iż tytuł wykonawczy podlega zwrotowi, gdy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § l i § 2 ustawy, natomiast przedmiotowy tytuł wykonawczy spełniał wszystkie wymogi zawarte w tych przepisach. Podniesiono ponadto, że zgodnie z art. 93 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (tekst jednolity - Dz.U. z 2004 roku, Nr 204, poz. 2088), na ukaranym przedsiębiorcy spoczywa ustawowy obowiązek uiszczenia, bez upomnienia, kary pieniężnej, w terminie 21 dni od dnia jej wymierzenia; więcej to na ukaranym przedsiębiorcy spoczywa obowiązek niezwłocznego przekazania dowodu uiszczenia kary pieniężnej organowi, który ja nałożył. Dlatego, zdaniem strony skarżącej, na podstawie § 13 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 roku, egzekucja takiego tytułu wykonawczego powinna być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia. W dniu [...] Dyrektor Izby Skarbowej w Ł., na podstawie art. 138 § l pkt l KPA w związku z art. 18 i art. 17 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, wydał postanowienie w którym utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. Zdaniem organu odwoławczego z treści art. 93 ustawy o transporcie drogowym wynika, że decyzja o nałożeniu kary pieniężnej ma charakter konstytutywny, a obowiązek uiszczenia kary powstaje w momencie wydania decyzji. Art. 29 § l ustawy daje organowi egzekucyjnemu prawo badania dopuszczalności egzekucji administracyjnej; organ nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W ocenie organu odwoławczego fakt niedoręczenia upomnienia spowodował, że egzekucja była niedopuszczalna. Wystąpiła zatem przesłanka do zwrotu tytułu wykonawczego wymieniona w art. 29 § l ustawy i tytuł egzekucyjny musiał zostać zwrócony. Swoje stanowisko organ poparł cytatem z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1997 roku (sygn. akt III SA 774/96, opubl. Monitor Podatkowy z 1998 roku Nr 2). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wniósł o uchylenie postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. z dnia [...] oraz poprzedzającego go postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. Zaskarżonym aktom administracyjnym zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: art. 29 § 2 ustawy oraz § 13 pkt l rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 roku. Strona skarżąca zgodziła się zawartymi w zaskarżonej decyzji rozważaniami dotyczącymi konstytutywnego charakteru decyzji o nałożeniu kary z art. 93 ustawy o transporcie drogowym, jednakże nie uznała za trafne wniosków jakie wyciąga z tego organ. Zdaniem autora skargi terminologia zawarta w art. 21 Ordynacji podatkowej może znaleźć zastosowanie wyłącznie w zakresie prawa podatkowego W żadnej z ustaw nie ma natomiast jakiejkolwiek wskazówki pozwalającej na stwierdzenie, że nomenklatura ta powinna być wykorzystywana w zakresie stosunków prawnych regulowanych przez inne ustawy, w tym przez ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zdaniem strony skarżącej stanowisko to znajduje potwierdzenie w treści § 13 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 roku, który nie trzyma się konsekwentnie terminologii właściwej dla przepisów prawa podatkowego. Wprawdzie w pkt l użyto pojęcia należności pieniężnej określonej w orzeczeniu, ale już w odniesieniu do należności wymienionych w pkt 3, powstających w drodze orzeczeń konstytutywnych, pojęcie orzeczenia ustalającego nie występuje. Wobec czego nie można przyjąć, że § 13 pkt wskazanego rozporządzenia poprzez użycie wyrazu "określona" dotyczy tylko orzeczeń deklaratoryjnych. Ponieważ, zgodnie z przytoczoną słownikową definicją wyrażenia: "określić" i "ustalić" można uznać za synonimy, pojęcie "należności pieniężnych ustalonych w orzeczeniu" jest tożsame pojęciem "należności pieniężnych określonych w orzeczeniu" zawartym w § 13 pkt l wspomnianego rozporządzenia. Stąd przepis ten ma również zastosowanie do należności wynikających z kar pieniężnych nałożonych na podstawie ustawy o transporcie drogowym. W ocenie strony skarżącej niezależnie od zaprezentowanych wyżej argumentów podstawą do stwierdzenia braku obowiązku doręczenia upomnienia może być § 13 pkt 2 wskazanego rozporządzenia. W przepisie tym mówi się o sytuacji, w której zobowiązany ma ustawowy obowiązek obliczenia lub uiszczenia należności pieniężnej bez wezwania. Z uwagi na użycie spójnika "lub" przepis ten dotyczy przypadku, gdy z obowiązany ma obowiązek: obliczenia i uiszczenia, tylko obliczenia, albo tylko uiszczenia należności pieniężnej. Na podstawie art. 93 ust 3 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym przedsiębiorca krajowy został zobowiązany przepisem rangi ustawowej do uiszczenia należności pieniężnej bez wezwania, przy czym zaznaczono, że wpłata nastąpić ma nie później niż w 21 dniu od nałożenia kary pieniężnej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnienia swego stanowiska wskazał, że z treści art. 93 ustawy o transporcie drogowym wynika, iż obowiązek przedsiębiorcy krajowego uiszczenia nałożonej kary powstaje na skutek wydania decyzji przez uprawniony organ. Decyzja ta ma charakter konstytutywny i obowiązek uiszczenia kary pieniężnej powstaje w momencie wydania decyzji, a tylko termin płatności tej kary wynosi 21 dni. W jego ocenie nie można się zgodzić ze skarżącym, że zobowiązana miała obowiązek obliczenia lub uiszczenia należności pieniężnej bez wezwania, zaś skarżący nie miał obowiązku doręczenia upomnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny wyposażony został w funkcje kontrolne, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, Sąd ogranicza się do zbadania zgodności zaskarżonego rozstrzygnięcia z przepisami prawa (art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./). Zakres kontroli sądowej wyznacza treść art. 145, zgodnie z którym Sąd bada czy przy wydaniu decyzji lub postanowienia czy: nie naruszono prawa materialnego, w sposób mający wpływ na wynik sprawy, nie naruszono prawa w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, w inny sposób nie naruszono przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia określone w art. 156 KPA lub w innych przepisach, wydanie decyzji lub postanowienia nie odbyło się z naruszeniem prawa. Jako podstawę prawną wydanego postanowienia organ egzekucyjny I instancji wskazał art. 123 KPA, w którym postanowiono, że w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia, w związku z art. 18 (przepis ten przewiduje odpowiednie stosowanie KPA jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej) i art. 29 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z treścią ostatniego ze wskazanych w zdaniu poprzedzającym przepisów, jeżeli obowiązek którego dotyczy tytuł wykonawczy nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów formalnych określonych w art. 27 § l i § 2 ustawy, organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi. Organ odwoławczy natomiast jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § l pkt l KPA - określa jeden ze sposobów zakończenia postępowania administracyjnego w II instancji - w związku z 18 i art. 17 ustawy. Przepis art. 17 ustawy wskazuje na postanowienie jako formę rozstrzygnięcia w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego. Przedstawione wyżej przepisy mają charakter wyłącznie procesowy. Określają one jedynie na uprawnienie organów do rozstrzygnięcia sprawy i formę tego rozstrzygnięcia, a art. 18 ustawy odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów KPA. W myśl art. 124 § l KPA, znajdującego zastosowanie w sprawie na podstawie art. 18 ustawy, postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Analizując pojęcie podstawy prawnej postanowienia stwierdzić należy, iż podstawę tą stanowić mogą w zasadzie przepisy prawa proceduralnego, aczkolwiek w niektórych przypadkach wymagane jest także wskazanie odpowiednich przepisów prawa materialnego. Podstawa prawna postanowienia musi pozostawać w pełnej zgodności z jego prawnym charakterem, a więc z tym, że jest ono indywidualnym aktem administracyjnym. Rozstrzygnięcie skargi wymaga w pierwszej kolejności odpowiedzi na pytanie czy wierzyciel był zobowiązany do dołączenia do tytułu wykonawczego dowodu doręczenia upomnienia zobowiązanemu. Zgodnie z treścią § 13 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 roku w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.) postępowanie egzekucyjne może być wszczęte bez uprzedniego doręczenia upomnienia: gdy należność pieniężna została określona w orzeczeniu, zobowiązany ma ustawowy obowiązek obliczenia lub uiszczenia należności pieniężnej bez wezwania, egzekucja dotyczy należności z tytułu enumeratywnie wymienionych zobowiązań, egzekucja dotyczy kosztów upomnienia i kosztów egzekucyjnych. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego domaga się egzekucji kary pieniężnej wymierzonej na podstawie art. 93 ustawy o transporcie drogowym. Obowiązek uiszczenia kary pieniężnej na podstawie powyższego przepisu wynika z decyzji administracyjnej a zobowiązany nie ma obowiązku obliczenia lub uiszczenia należności pieniężnej bez uprzedniego doręczenia decyzji administracyjnej. Prawidłowe jest więc stanowisko organów podatkowych, że w tym wypadku wierzyciel winien dołączyć do tytułu wykonawczego dowód doręczenia upomnienia. Przepis art. 93 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, który nakazuje przedsiębiorcy krajowemu uiszczenie nałożonej kary pieniężnej w terminie 21 dni od dnia jej wymierzenia nie skutkuje po stronie zobowiązanego obowiązkiem samoobliczenia i uiszczenia kary. Przepis ten określa jedynie termin, w którym uiszczenie kary pozwoli zobowiązanemu uniknąć niedogodności związanych z przymusowym wykonaniem zobowiązania. Zwrócić należy także uwagę na użycie przez ustawodawcę w art. 93 ust. l i 3 ustawy o transporcie drogowym wyrażeń: "uprawnieni do kontroli mają prawo nałożyć w drodze decyzji administracyjnej" i "uiszcza w terminie 21 dni od dnia jej wymierzenia". Wyrażenia te w wyraźny sposób wskazują, iż adresatem przepisów są organy administracji. Obowiązek uiszczenia kary powstaje dopiero z chwilą doręczenia decyzji administracyjnej nakładającej karę pieniężną; obowiązek ten nie konkretyzuje się z chwilą wypełnienia ustawowych przesłanek, lecz dopiero z chwilą doręczenia właściwej decyzji administracyjnej. Z tego względu nie można się zgodzić ze stroną skarżącą, iż postępowanie egzekucyjne mogło być wszczęte bez uprzedniego doręczenia upomnienia, a zobowiązany miał ustawowy obowiązek uiszczenia należności pieniężnej bez wezwania. Kara pieniężna z art. 93 ustawy o transporcie drogowym nie jest także należnością pieniężna określoną w orzeczeniu, zobowiązany nie miał ustawowego obowiązku jej obliczenia, egzekucja nie dotyczyła żadnej z należności wymienionych w § 13 pkt 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 roku, ani kosztów upomnienia i kosztów egzekucyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdza, iż [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego miał obowiązek dołączyć do tytułu wykonawczego dowód doręczenia upomnienia. Złożony przez wierzyciela tytuł wykonawczy nie zawierał dowodu doręczenia upomnienia. Brak ten został określony w art. 27 § 3 ustawy. Trafnie podnosi strona skarżąca, że zgodne z art. 29 § 2 ustawy brak ten nie stanowi podstawy do zwrotu tytułu wykonawczego. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż egzekwowana kara pieniężna podlega co do zasady egzekucji administracyjnej (art. 2 § l pkt 2 ustawy). Sąd stoi na stanowisku, że w takim przypadku nie można mówić o niedopuszczalności egzekucji. Przesłanki dopuszczalności egzekucji można podzielić na podmiotowe - dotyczące osoby zobowiązanego oraz przedmiotowe - dotyczące egzekwowanego obowiązku i jego podstawy prawnej. Obowiązek doręczenia upomnienia nie mieści się w żadnej z tych kategorii, jest on niezależny od osoby dłużnika oraz, za wyjątkiem należności określonych w § 13 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 roku, niezależny od przedmiotu egzekucji. I tak egzekucją niedopuszczalną jest na przykład: egzekucja zobowiązań, co do których właściwa jest egzekucja sądowa, skierowana do podmiotów wymienionych w art. 14 ustawy, zobowiązania określonego w decyzji wymiarowej nieostatecznej pozbawionej rygoru natychmiastowej wykonalności lub też zobowiązania, które wygasło. Za takim stanowiskiem przemawia również brzmienie art. 59 § l pkt 7 ustawy, gdzie ustawodawca wśród przesłanek umorzenia egzekucji administracyjnej wymienił jako samodzielną przesłankę brak doręczenia zobowiązanemu upomnienia jeśli obowiązek taki ciążył na wierzycielu. Brak upomnienia jako przesłanka umorzenia egzekucji został wymieniony we wskazanym przepisie obok niedopuszczalności egzekucji. Literalna wykładnia powyższego uregulowania prowadzi do wniosku, iż brak doręczenia upomnienia nie mieści się w zakresie hipotezy normy prawnej określającej przesłanki niedopuszczalności egzekucji. Uwzględniając racjonalność ustawodawcy nie sposób dostrzec innej przyczyny wymienienia braku doręczenia upomnienia jako odrębnej podstawy umorzenia egzekucji, wobec zawarcia w katalogu przesłanek umorzenia egzekucji jej niedopuszczalności. Z treści art. 15 § l ustawy wynika, że egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku. Rozumując a contrario egzekucja administracyjna nie może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, nie przesłał mu pisemnego upomnienia, zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku. Podsumowując Sąd stwierdza, iż brak upomnienia jest negatywną przesłanką wszczęcia egzekucji, nie może być natomiast uznany za podstawę do zwrotu tytułu wykonawczego. W zaskarżonych aktach administracyjnych jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano wyłącznie przepisy kompetencyjne oraz określające formę rozstrzygnięcia, gdy w uzasadnieniu faktycznym i prawnym jako główny powód zwrotu tytułu wykonawczego wskazuje się brak dowodu doręczenia zobowiązanemu upomnienia zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku. Przepis art. 29 § 2 zawiera zamknięty katalog przypadków, w których tytuł wykonawczy podlega zwrotowi. Załączenie do tytułu wykonawczego dowodu doręczenia upomnienia zostało wymienione w art. 27 § 3 ustawy, a więc w przepisie nie wymienionym w art. 29 § 2 ustawy. W tym stanie rzeczy ta część przepisu w żaden sposób nie upoważnia do wydania postanowienia o zwrocie tytułu przez organ egzekucyjny. Uwzględniając powyższe rozważania Sąd stwierdza, że powołany przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. art. 29 § 2 ustawy nie może być uznany za podstawę prawną zaskarżonego postanowienia z dnia [...]. Postanowienie jest aktem administracyjnym zewnętrznym wydanym w formie procesowej na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawnych, charakteryzuje się ono władczością i jednostronnością rozstrzygnięcia, dotyczącego indywidualnie określonego podmiotu. Postanowienie jest procesowym wyrazem zastosowania prawa przez organ administracji. Stosowanie prawa oznacza subsumcję hipotezy normy prawnej o charakterze ogólno-abstrakcyjnym do konkretnego stanu faktycznego dotyczącego indywidualnego podmiotu. Normę prawną konstruuje się na podstawie wszystkich przepisów, których hipotezy obejmują dany stan faktyczny. W rozpoznawanej sprawie hipoteza normy prawnej opisywała przede wszystkim zdarzenia, w których występuje lub nie występuje obowiązek doręczenia zobowiązanemu upomnienia. Przepisy dotyczące właściwości organu egzekucyjnego, formy rozstrzygnięcia oraz uzupełniającego stosowania przepisów KPA spełniają w tym przypadku rolę jedynie pomocniczą. Podstawą prawną postanowienia może być tylko i wyłącznie przepis, który umocowuje administrację publiczną do działania w określony sposób. Instytucja zwrotu tytułu wykonawczego określona została w treści art. 29 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jak już wyżej zaznaczono przepis ten w sposób wyczerpujący zakreśla przypadki, w których organ egzekucyjny jest obowiązany do zwrotu tytułu wykonawczego. Sąd stwierdza, że żadna z przesłanek zwrotu tytułu wykonawczego nie występowała w rozpoznawanej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uważa, że przepisy o charakterze kompetencyjnym nie mogą być wyłączną podstawą prawną aktu administracyjnego, gdyż jako przepisy adresowane tylko do organów administracji publicznej nie pozwalają na prawidłowe skonstruowanie indywidualno-konkretnej normy prawnej. Uwzględniając powyższe stwierdzić należało, że postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. z dnia [...] i Dyrektora Izby skarbowej w Ł. z dnia [...] wydane zostały bez podstawy prawnej. Wydanie postanowienie bez podstawy prawnej jest przesłanką do stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 156 § l pkt 2 w związku z art. 126 KPA. W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § l pkt l lit. b oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.