I SA/Łd 336/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiktor Jarzębowski Sędziowie: Sędzia NSA Bogusław Klimowicz (spr.) Sędzia WSA Tomasz Adamczyk Protokolant: Starszy specjalista Izabela Ścieszko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi J. J. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. (obecnie: Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł.) z dnia [...] Nr [...][...] w przedmiocie określenia wysokości kosztów postępowania, które obowiązana jest ponieść strona z tytułu sporządzenia kopii akt sprawy oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r. Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w Ł. działając na podstawie art. 269 oraz art. 267 §1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 613 ze zm.) w związku z art. 31 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej postanowił określić koszty postępowania kontrolnego jakie obowiązana jest ponieść strona z tytułu sporządzenia kopii zebranych materiałów dowodowych w postępowaniu kontrolnym prowadzonym wobec J. J. w wysokości 50,80 zł. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że na wniosek pełnomocnika strony w dniu 25 października 2016 r. sporządzono skany dokumentów zebranych w postępowaniu w sprawie J. J. Zgodnie z § 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2015 r. w sprawie wysokości opłaty za sporządzenie kopii oraz odpisu dokumentów (Dz. U. z 2015 r. poz. 2182) wysokość opłaty określono według następującego wyliczenia: - 44 szt. kopii dwustronnych w formacie A4 x 0,80 zł = 35,20 zł; - 26 szt. kopii jednostronnych w formacie A4 x 0,60 zł = 15,60 zł. Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. po rozpatrzeniu zażalenia strony zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W skardze do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie strona wniosła o jego uchylenie w całości, podnosząc zarzuty błędnego zastosowania przepisu prawa materialnego, to jest § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2015 r. oraz naruszenia przepisu prawa procesowego tj. art. 120 Ordynacji podatkowej. Strona skarżąca podnosi, że w toku postępowania nie wyjaśniono, dlaczego skanując kartę formatu A4 zapisaną dwustronnie została naliczona opłata 80,80 zł za stronę, zamiast 0,60 zł za stronę, skoro skanowanie odbywa się dokładnie tak samo w przypadku stron zapisanych jednostronnie, jak i dwustronnie, a wykonanie skanu nie wymaga użycia tuszu i papieru. Strona podnosi, że pojęcie "kopia akt sprawy", zawarte w art. 178 § 3 o.p. ma znaczenie szerokie. Może to być zarówno kopia akt w formie papierowej, jak i elektronicznej. Wprowadzając możliwość żądania od organu wydania kopii akt sprawy do art. 178 § 3 o.p. ustawodawca w art. 270b o.p. upoważnił jednocześnie ministra właściwego do spraw finansów publicznych do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłaty za sporządzenie kopii oraz odpisu dokumentów, mając na uwadze szacunkowe nakłady pracy z tym związanie oraz koszty wykorzystanych materiałów. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wykonanie elektronicznych kopii akt sprawy nie wiąże się z wykorzystaniem materiałów w postaci papieru i tuszu. Realizując tę ustawową delegację Minister Finansów wydał rozporządzenie z dnia 18 grudnia 2015 r. w sprawie wysokości opłaty za sporządzenie kopii oraz odpisu dokumentów. Zgodnie z § 1 rozporządzenia opłata za sporządzenie przez organ podatkowy kopii lub odpisu dokumentu wynosi: 1) 0,60 zł – za jedną stronę w przypadku kopii lub odpisu jednostronnego w formacie A4; 2) 0,80 zł – za dwie strony w przypadku kopii lub odpisu dwustronnego w formacie A4; 3) 0,90 zł – za jedną stronę w przypadku kopii lub odpisu jednostronnego w formacie A3; 4) 1,20 zł – za dwie strony w przypadku kopii lub odpisu dwustronnego w formacie A3; Zdaniem skarżącego powyższe opłaty mogą być stosowane wyłączenie do papierowych kopii akt sprawy, gdyż użyte w rozporządzeniu pojęcia np. "kopii dwustronnej w formacie A4" odnosić się mogą wyłącznie do kopii papierowych, a nie elektronicznych, które przecież nie mają ani "formatów A4 lub A3", ani opcji "dwustronnych". Kopie elektroniczne lub skany dokumentów papierowych są tylko plikami elektronicznymi w określonym formacie elektronicznym, np. pdf, jpg, git, etc. Skoro zaś minister finansów we wskazanym wyżej rozporządzeniu nie określił kosztów sporządzenia kopii elektronicznych (skanów) akt sprawy, co jest bezsporne w świetle użycia pojęć wskazanych wyżej, to oznacza to, że organ administracji nie może wywodzić obowiązku uiszczenia opłat za wydanie elektronicznych kopii akt sprawy w drodze domniemania, analogii, czy własnego przekonania o "słuszności" takich opłat. W myśl zasady legalizmu organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji). Uszczegółowieniem tej zasady dla organów podatkowych jest przepis art. 120 o.p., który obowiązuje także organy kontroli skarbowej na zasadzie art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (tj. Dz.U. z 2016 r. poz.720 ze zm.). Przywołanie przez organ w zaskarżonym postanowieniu (co prawda, jak twierdzi organ, tylko "poglądowo") przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 25 września 2015 r. w sprawie wysokości opłaty za wydanie kopii dokumentów oraz uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy (Dz. U. 2015, poz.1566) jest w sposób oczywisty całkowicie bezzasadne, a tym bardziej bezzasadne jest opieranie się na uzasadnieniu projektu tego aktu wykonawczego do Kodeksu postępowania karnego. Wskazać też należy, że w akcie tym nie ma mowy o kopiach jedno- czy dwustronnych w formatach A4 czy A3, tylko o kosztach sporządzenia "każdej strony kopii". Można też wskazać, że nowelizacja kodeku postępowania cywilnego z dnia 10 lipca 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 1311) zezwoliła na całkowicie bezpłatny dostęp do akt sprawy za pośrednictwem systemu teleinformatycznego. W przypadku prowadzenia postępowania w całości za pośrednictwem systemu teleinformatycznego, za pośrednictwem sieci Internet będą udostępniane pełne akta utworzone w postaci elektronicznej bądź zdigitalizowanej – gdy wpłynęły do sądu na papierze (zob. A. Zalesińska (w:) Informatyzacja postępowania cywilnego. Komentarz, J. Gołaczyński (red.), D. Szostek (red.), Warszawa 2016, s. 123-124). Zatem intencją ustawodawcy jest doprowadzenie do bezpłatnego udostępniania stronom akt prowadzonych spraw drogą elektroniczną nie tylko w postępowaniach administracyjnych, ale także sądowych. Wynika z powyższego, że elektroniczne kopie akt sprawy, wydawane przez organy podatkowe i organy kontroli skarbowej powinny być całkowicie bezpłatne. Przemawia za tym, także analiza zmian przepisów Ordynacji podatkowej, wprowadzona ustawą z dnia 10 września 2015 r. o zmianie ustawy – Ordynacja podatkowa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1649). Od stycznia 2016 r. wprowadzono bowiem obowiązek doręczania pism dla pełnomocników profesjonalnych (adwokatów, radców prawnych i doradców podatkowych) w formie elektronicznej lub w siedzibie organu podatkowego (art. 144 § 5 o.p.). Jednocześnie organy podatkowe mają obowiązek w przypadku elektronicznego doręczenia zastępczego umożliwić adresatowi pisma dostęp do treści pisma w formie dokumentu elektronicznego w systemie teleinformatycznym przez okres co najmniej 3 miesięcy od dnia uznania pisma w formie dokumentu elektronicznego za doręczone (art. 152a § 5 o.p.). Do tego dochodzi obowiązek prowadzenia korespondencji między organami administracji publicznej wyłącznie w formie elektronicznej (art. 144 § 5 o.p.), co wymusza np. pełną digitalizację akt sprawy przy przekazywaniu ich po wniesieniu odwołania lub zażalenia do organu wyższego stopnia, gdyż tak należy rozumieć obowiązek prowadzenia korespondencji między organami wyłącznie w drodze elektronicznej. Organ pierwszej instancji nie może więc od dnia 1 stycznia 2016 r. przekazywać organowi wyższej instancji akt sprawy inaczej, jak drogą elektroniczną lub w siedzibie organu (tej ostatniej opcji raczej się nie praktykuje). Powyższe przepisy wskazują, że celem ustawodawcy przy zmianie przepisów Ordynacji podatkowej od 1 stycznia 2016 r. było pełne przejście z formy papierowej akt na elektroniczną przy prowadzeniu spraw podatkowych przez organy podatkowe oraz organy kontroli skarbowej. Przy wydawaniu elektronicznych kopii akt prowadzonych w formie elektronicznej, co przyznaje sam organ w zaskarżonym postanowieniu, nie jest pobierana opłata za wydane kopie akt. Konkluzją jest oczywisty wniosek, że organ chce pobierać opłaty za skanowanie dokumentów papierowych, czyli za czynność, którą od dnia 1 stycznia 2016 r. powinien wykonywać obligatoryjnie w ramach nałożonych przepisami Ordynacji podatkowej obowiązków. W piśmie procesowym z dnia 26 maja 2017 r. pełnomocnik strony powołał się dodatkowo na rządowy projekt zmiany rozporządzenia w sprawie wysokości opłaty za sporządzanie kopii oraz odpisu dokumentu, w którym przewidziano wprowadzenie opłaty w wysokości 0,40 zł za jedną stronę zeskanowanego dokumentu papierowego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Strona na postawie art. 178 § 3 ustawy Ordynacja podatkowa zwróciła się z wnioskiem o wydanie elektronicznych kopii akt sprawy. Zgodnie art. 267 §1 pkt 3 o.p stronę obciążają koszty sporządzenia odpisów lub kopii, o których mowa w art. 178. Zasadą wynikającą z ustawy jest więc, że to strona podnosi koszty sporządzonych na jej żądanie przez organ kopii dokumentów. Na podstawie art. 270b o.p. minister właściwy do spraw finansów publicznych został upoważniony do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłaty za sporządzenie kopii oraz odpisów dokumentów, mając na uwadze szacunkowe nakłady pracy z tym związane oraz koszty wykorzystanych materiałów. Minister właściwy do spraw finansów publicznych został upoważniony jedynie do określenia opłaty za sporządzenie kopii odpisu dokumentów, nie był więc uprawniony do zmiany ustawowej zasady wynikającej z ustawy i zwolnienia strony od ponoszenia kosztów sporządzenia kopii czy odpisu dokumentów. Zgodnie z § 1 powołanego rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2015 r. w sprawie wysokości opłaty za sporządzenie kopii lub odpisu dokumentów opłata za sporządzenie przez organ podatkowy kopii lub odpisu dokumentów wynosi 0,60 zł – za jedną stronę w przypadku kopii lub odpisu jednostronnego w formacie A4 i 0,80 zł za dwie strony w przypadku kopii lub odpisu dwustronnego w formacie A4. Strona skarżąca nie kwestionuje, że skan dokumentu to rodzaj jego kopii (kopia elektroniczna). Oczywiście skany dokumentów nie mają formatu A4 czy wersji dwustronnych ale to nie oznacza jeszcze, że przepisy rozporządzenia odnoszą się wyłącznie do papierowych kopii akt sprawy. Przepisy powołanego rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2015 r. uzależniają wysokość opłaty za sporządzenie kopii dokumentów nie od formy (rodzaju) kopii ale od tego, czy kopiowany (odtwarzany) dokument (oryginał) został sporządzony w określonym formacie (A4 lub A3) i czy jest dokumentem jednostronnym lub dwustronnym. Także proponowana zmiana przepisów rozporządzenia wskazuje, że sporządzenie kopii dokumentów w formie elektronicznej w dalszym ciągu podlegać będzie opłacie jakkolwiek w niższej wysokości. W chwili występowania przez stronę z wnioskiem o wydanie kopii dokumentów akta sprawy nie były prowadzone w formie elektronicznej i organ musiał podjąć określone działania w celu zeskanowania żądanych dokumentów. Niewątpliwie ze sporządzeniem kopii dokumentów w formie elektronicznej wiążą się nakłady pracy. Brak jest uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że sporządzenie przez organ podatkowy kopii elektronicznych akt sprawy prowadzonej w formie papierowej nie podlegało opłacie. Z powyższych względów, na postawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) należało orzec jak w sentencji wyroku. ak