I SA/Łd 38/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bogusław Klimowicz Sędziowie Sędzia NSA Teresa Porczyńska (spr.) Sędzia NSA Paweł Janicki Protokolant Starszy sekretarz sądowy Przemysław Cieślarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2018 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od czerwca do listopada 2014 r. oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] r. odmawiającą stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta S. z [...] r. w przedmiocie określenia M. O. wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia [...] roku, znak: [...], Prezydent Miasta S. określił dla M. O., właściciela nieruchomości położonej w S. przy ul. A 200, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości 9,95 zł miesięcznie za okres od dnia 1 czerwca 2014 roku do dnia 30 listopada 2014 roku. Podstawą wydania powyższej decyzji był art. 6o ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który przewidywał, w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 stycznia 2015 roku, że w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze zaś obecnie od dnia 1 lutego 2017 roku przewiduje, że w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku - uzasadnione szacunki, w tym przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. M. O., będący właścicielem zamieszkałej nieruchomości, położonej w S. przy ul. A 200, nie złożył przewidzianej przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach deklaracji, a zatem organ podatkowy zasadnie wydał decyzję ustalającą wysokość miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M. O. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] r., znak: [...], utrzymało w mocy ww. decyzję Prezydenta Miasta S.. Wnioskiem z dnia 4 września 2017 roku M. O. zwrócił się o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. . Wnioskodawca zarzucił trwałą niewykonalność decyzji w dniu ich wydania (nigdy nie korzystał z wywozu odpadów, bowiem nie podpisał "niekorzystnej umowy, do czego ma prawo", a sama decyzja dotyczy okresów wcześniejszych - sprzed daty wydania), jak również wadę decyzji powodującą nieważność na mocy wyraźnie wskazanego przepisu prawa (decyzja zmusza obywatela do ponoszenia opłaty za czynność, która jest niewykonalna w dniu wydania decyzji, ponieważ obejmuje okresy czasu sprzed wydania decyzji). Jego zdaniem należy stwierdzić nieważność decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 6 i 7 k.p.a. W piśmie z dnia 21 września 2017 roku M. O. podtrzymał swój wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji i wskazał, że w dniu 15 września 2017 roku otrzymał pismo Naczelnika Urzędu Skarbowego w S., z którego wynika, że tytuł wykonawczy, na podstawie którego dokonano zajęcia wynagrodzenia za pracę nie został wystawiony na podstawie decyzji Prezydenta Miasta S.. W kolejnym piśmie z dnia 28 września 2017 roku M. O. dodatkowo zarzucił, że wykonanie decyzji wywołałoby czyn zagrożony karą, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności opisaną w art. 247 § 1 pkt 8 Ordynacji podatkowej. Decyzją z dnia [...] roku, znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. znak: [...], z dnia [...] roku. W dniu 30 października 2017 roku do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wpłynął wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku M. O. powołując się na art. 247 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej wskazał ponownie argument wymieniony we wniosku z dnia 4 września 2017 roku o stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji, a więc niewykonalność decyzji Prezydenta Miasta S. w dniu jej wydania i trwały charakter tej niewykonalności. W ocenie skarżącego decyzja ta w rażący sposób narusza prawo bowiem nakłada na niego obowiązek zapłaty za czynność wywozu śmieci z datami sprzed jej wydania. Utrzymując w mocy własne rozstrzygnięcie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w decyzji z [...] r. w pierwszej kolejności odniosło się do zarzutu naruszenia art. 247 § 1 pkt 3 O.p. i stwierdziło, że na podstawie art. 6o ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1289), cytowanej dalej jako: "u.c.p.g.", w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku - uzasadnione szacunki, w tym w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Właściciel nieruchomości – M. O., nie złożył wymaganej przez prawo deklaracji, zatem Prezydent Miasta S. zasadnie wydał w sprawie decyzję, o której mowa w ww. przepisie. Decyzja ta zawiera elementy wymagane przez art. 210 § 1 o.p. W odniesieniu do przesłanki stwierdzenia nieważności wymienionej w art. 247 § 1 pkt 6 o.p., Kolegium wyjaśniło, że obowiązujący od lipca 2013 roku system gospodarowania odpadami komunalnymi przeniósł obowiązki w zakresie gospodarowania odpadami z właścicieli nieruchomości na gminy. Obecnie właściciel nieruchomości nie ma możliwości samodzielnego decydowania o sposobie postępowania z odpadami komunalnymi, bowiem z mocy przepisów u.c.p.g., obowiązkami w tym zakresie została obciążona gmina. Nie ma przy tym znaczenia, czy faktycznie gmina odbiera odpady wytworzone na nieruchomości właściciela, w szczególności w sytuacji, gdy nie złożył on deklaracji wymaganej w art. 6m u.c.p.g. Gmina ma obowiązek odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, jednakże to właściciel nieruchomości musi umożliwić gminie zrealizowanie tego obowiązku. W świetle stanowiska prezentowanego wtoku niniejszego postępowania wynika, że skarżący uniemożliwia realizowanie ww. obowiązku. Ta postawa nie zwalnia jednak skarżącego z obowiązku ponoszenia stosownych opłat na rzecz gminy, bowiem, zgodnie z art. 6c u.c.p.g., właściciele zamieszkałych nieruchomości są obowiązani do ponoszenia na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Obowiązek ten jest niezależny od ilości wytworzonych odpadów oraz od tego, czy właściciel nieruchomości - niezgodnie z przepisami ustawy - przekaże odpady innym niż gminne podmiotom, a jest związany wyłącznie z faktem władania zamieszkałą nieruchomością. Obowiązek ponoszenia opłat istnieje również niezależnie od tego, czy właściciel nieruchomości postępuje zgodnie z przepisami ustawy i przekazuje odpady komunalne zgodnie z systemem gospodarowania odpadami komunalnymi ustalonym przez gminę, czy też postępuje z nimi wg własnego "pomysłu" na gospodarowanie odpadami. Kolegium nie dostrzegło okoliczności faktycznych stojących na przeszkodzie wykonaniu decyzji ustalającej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Decyzja ta ustala wysokość miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od dnia 1 czerwca 2014 roku do dnia 30 listopada 2014 roku, natomiast nie rozstrzyga o tym, czy odpady będą faktycznie od wnioskodawcy odbierane. Jej wykonanie polega zatem wyłącznie na uiszczeniu przez właściciela nieruchomości opłat w ustalonej wysokości. Obowiązek ponoszenia opłat istnieje niezależnie od tego, czy właściciel nieruchomości postępuje zgodnie z przepisami ustawy i przekazuje odpady komunalne zgodnie z systemem gospodarowania odpadami komunalnymi ustalonym przez gminę. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 6o u.c.p.g. oraz art. 21 § 3 o.p., które to przepisy znajdują zastosowanie wtedy, kiedy wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisu ustawy właściciel nieruchomości nie złoży deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami. Z istoty rzeczy decyzja ustalająca wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dotyczy zatem okresów sprzed jej wydania, co jednak nie przesądza o jej niewykonalności. Kwestionowana decyzja wskazuje, że za każdy miesiąc okresu wskazanego w sentencji właściciel nieruchomości był obowiązany uiszczać opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości, a jej wykonalność nie jest uzależniona od badania, czy odpady były faktycznie odbierane od skarżącego. Zdaniem SKO w sprawie nie wystąpiła przesłanka stwierdzenia nieważności wymieniona w art. 247 § 1 pkt 7 o.p., zgodnie z którą stwierdza się nieważność decyzji jeżeli zawiera ona wadę powodującą jej nieważność na mocy wyraźnie wskazanego przepisu prawa. W chwili obecnej brak w polskim systemie prawa takich przepisów w odniesieniu do decyzji podlegających przepisom o.p., wobec czego nie ma podstaw do powoływania się przez skarżącego na przedmiotową przesłankę. W myśl art. 247 § 1 pkt 8 o.p., nieważna jest decyzja, która w razie wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą. Wnioskodawca nie wskazał konkretnego przepisu, który miałby w jego ocenie zostać naruszony w wyniku wykonania decyzji. Również Kolegium nie dostrzega takiego przepisu, wobec czego zarzut skarżącego w tym zakresie należy uznać za niezasadny. W ocenie Kolegium w sprawie nie wystąpiły również pozostałe przesłanki stwierdzenia nieważności wymienione w art. 247 § 1 o.p. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...]r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucono, że utrzymuje w mocy bezprawną decyzję Prezydenta Miasta S., która jest wydana z rażącym naruszeniem prawa, jest sprzeczna z prawem, logiką i zdrowym rozsądkiem w związku z czym żąda jej unieważnienia. W uzasadnieniu skargi M. O. podniósł ponadto, że decyzja Prezydenta Miasta S. narusza Ordynację podatkową - w szczególności art. 247 § 1 pkt 6 - oraz Konstytucję. Mając na względzie wskazane wyżej okoliczności, wniesiono o "unieważnienie decyzji organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę SKO w S. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016r., poz.1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017r., poz.1369 - dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest ocena zasadności odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej określającej skarżącemu wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za poszczególne miesiące. Zdaniem SKO, żądanie stwierdzenia nieważności decyzji jest niezasadne, gdyż w sprawie nie zaistniała żadna z podstaw stwierdzenia nieważności. Skarżący stanął natomiast na stanowisku, że kwestionowana przez niego decyzja została wydana, z rażącym naruszeniem prawa, oraz była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, a zatem powinna zostać stwierdzona jej nieważność. W ocenie Sądu, prawidłowe jest stanowisko SKO. Zaskarżona decyzja została wydana w trybie nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, unormowane w rozdziale 18 Działu IV O.p. Tryb stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem wzruszenia decyzji, stanowiącym odstępstwo od określonej w art. 128 O.p. zasady trwałości decyzji ostatecznych. Zgodnie z tym przepisem decyzje, od których nie służy odwołanie w postępowaniu podatkowym, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana tych decyzji, stwierdzenie ich nieważności lub wznowienie postępowania, mogą nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Ordynacji podatkowej oraz w ustawach podatkowych. Zasada trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych, dlatego uchodzi za jedno z kardynalnych założeń całego systemu postępowania administracyjnego. Jest to tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji. Z uwagi na szczególny charakter instytucji stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, niedopuszczalne jest stosowanie rozszerzającej wykładni przepisów określających zastosowanie tego nadzwyczajnego środka (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2011r., sygn. akt II FSK 1051/10, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dost. https:/cbois.nsa.gov.pl/). Instytucja stwierdzenia nieważności nie jest środkiem, za pomocą którego można wzruszać każdą wadliwą decyzję ostateczną, abstrahując od stopnia tej wadliwości. Podkreślić należy, że postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności nie może prowadzić do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym. Postępowanie to ogranicza się do zbadania, czy kwestionowane ostateczne rozstrzygnięcie jest dotknięte jedną z kwalifikowanych wad, wymienionych enumeratywnie w art. 247 § 1 O.p., uzasadniających stwierdzenie nieważności. W postępowaniu dowodowym sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji, organ zasadniczo dokonuje oceny przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Rolą sądu administracyjnego w prowadzonym wskutek skargi strony postępowaniu sądowoadministracyjnym jest zbadanie, czy odmowa stwierdzenia nieważności była uzasadniona i zgodna z prawem. Sąd nie może natomiast oceniać decyzji, której stwierdzenia nieważności odmówiono. Nie ma więc obowiązku (ani podstaw) do badania legalności decyzji ostatecznej, bowiem wówczas wykroczyłby poza granice sprawy, poza zakres naruszeń prawa zakreślony wnioskiem skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - (dalej: NSA) - z dnia 21 listopada 2012r., sygn. akt II FSK 714/11, dost. CBOiS). W niniejszej sprawie postępowanie zostało zainicjowane przez skarżącego, który domagał się stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za poszczególne miesiące, twierdząc, że rozstrzygnięcie to rażąco narusza prawo oraz było niewykonalne w dniu jego wydania i jego niewykonalność ma charakter trwały. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy orzeczenie wydane przez organ w sposób ewidentny odbiega od obowiązującej normy prawnej, przy czym wykładnia tej normy nie budzi wątpliwości. Najogólniej mówiąc, proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu wskazuje na ich wzajemną sprzeczność. Ponadto, strona domagając się stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa powinna wykazać, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, a charakter tego naruszenia powoduje, iż decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. np. wyrok NSA z 13 lipca 2001r., III SA 1110/00, niepubl.). We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, skarżący argumentował, że kwestionowana przez niego decyzja rażąco narusza prawo, gdyż przepis art. 6o ustawy o utrzymaniu czystości, nie może stanowić podstawy prawnej do obciążania podmiotu, od którego odbierane są odpady, nieuiszczonymi opłatami, a wydana na jego podstawie decyzja może mieć jedynie skutek na przyszłość, a nie wstecz. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, SKO trafnie oceniło, że przy wydaniu decyzji nie doszło do rażącego (kwalifikowanego) naruszenie prawa, tj. naruszenia takiej wagi, by konieczne było złamanie zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, przez jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Z powołanego przepisu art. 6o ustawy o utrzymaniu czystości, bezsprzecznie wynika, że w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Zdaniem Sądu, prawidłowe jest stanowisko SKO, że Prezydent Miasta S. był uprawniony do określenia stronie wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi za miesiące wstecz, tj. za okres od czerwca 2014 r. do listopada 2014 r., z uwagi niezłożenie przez skarżącego deklaracji. Sąd podziela prezentowany przez SKO pogląd, że decyzja, o której mowa w art. 6o ustawy o utrzymaniu czystości, nie jest odpowiednikiem deklaracji składanych w trybie art. 6m ust. 1 i 2 tej ustawy, a określenie wysokości opłaty możliwe jest jedynie za okresy, w których powstał i uległ konkretyzacji obowiązek jej uiszczenia. Oznacza to, że decyzja ta nie może określać wysokości opłaty "na przyszłość", przy czym dopuszczalne jest określenie tej opłaty "wstecz" za okresy, co do których potwierdziły się wątpliwości organu odnośnie danych zawartych w złożonej deklaracji, bądź deklaracji nie złożono. W ocenie Sądu, wykładnia przepisu art. 6o ustawy o utrzymaniu czystości, nie daje podstaw do przyjęcia stanowiska skarżącego o niedopuszczalności określenia w drodze decyzji wydanej na podstawie tego przepisu opłaty za okres wsteczny, a co za tym idzie, brak podstaw do przyjęcia, że w wyniku jej wydania doszło do rażącego naruszenia prawa. Według Sądu, zakwestionowana decyzja nie jest również dotknięta wadą opisaną w art. 247 § 1 pkt 6 O.p. Niewykonalność decyzji w rozumieniu tego przepisu ma miejsce tylko wówczas, gdy zachodzi przeszkoda w jej wykonaniu wynikająca z określonych przepisów prawa lub jest ona faktycznie (obiektywnie) niemożliwa do wykonania, na przykład przy istniejącym stanie wiedzy technicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2011r., sygn. akt I GSK 1192/09, LEX nr 1080722). W ocenie Sądu, taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi, albowiem decyzja wydawana na podstawie art. 6o ustawy o utrzymaniu w czystości z istoty rzeczy dotyczy okresów sprzed jej wydania. Jej wykonalność w żadnym razie nie może być utożsamiana z faktem rzeczywistego odbioru odpadów z nieruchomości strony. Kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi zatem do wniosku, że odmowa stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej była uzasadniona i zgodna z prawem. Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w sentencji. ak