I SA/Łd 387/08

Dnia 28 maja 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Tarno (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Wiktor Jarzębowski Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant Asystent sędziego Dominika Trella po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2008 roku sprawy ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oddala skargę. I SA/Łd 387/08 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. o nr [...] określającą kwotę zwrotu do budżetu Miasta Ł. z tytułu dotacji, pobranej w 2005 r. w nadmiernej wysokości przez Zaoczne Technikum Uzupełniające dla Dorosłych "A", prowadzone przez A. R. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się na art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", w myśl którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Problematyka dotacji udzielanych szkołom, została unormowana przepisami ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) Zgodnie z art. 90 ust. 1 tej ustawy niepubliczne przedszkola, w tym specjalne, szkoły podstawowe i gimnazja, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych oraz szkół podstawowych artystycznych, otrzymują dotacje z budżetu gminy. W myśl ust. 2 art. 90 niepubliczne szkoły podstawowe specjalne i gimnazja specjalne oraz szkoły ponadgimnazjalne o uprawnieniach szkół publicznych, w tym z oddziałami integracyjnymi, otrzymują dotacje z budżetu powiatu. Ustawodawca zastrzegł przy tym, że dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego, o której mowa w ust. 1 i 2, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę poda organowi właściwemu do udzielenia dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji" (art. 90 ust. 2a ustawy). Na podstawie art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczną szkołę poda organowi właściwemu do udzielenia dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Dotacje, o których mowa w art. 90 ust. 2 - 3a ustawy o systemie oświaty są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki. Zgodnie z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 2a - 3b, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji i zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji. W myśl § 1 pkt 3 uchwały Rady Miejskiej w Ł. nr XLII/740/04 z dnia 29 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania i rozliczania dotacji przedszkolom, szkołom i placówkom niepublicznym oraz publicznym nie zaliczonym do sektora finansów publicznych, funkcjonującym na terenie Miasta Ł. (powoływanej dalej jako "uchwała") - dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub nauki, przysługują w wysokości równiej 50% ustalonych w budżecie Miasta wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju. Jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy informacji z Centrum Kształcenia Ustawicznego z dnia 17 stycznia 2006 r. szacowany koszt kształcenia jednego słuchacza w Centrum w 2005 r. w Policealnym Studium Zaocznym wyniósł 194,00 zł., czyli 50% tej kwoty to 97,00 zł. I taka kwota została przyjęta przez organ I instancji do rozliczenia dotacji za 2005 r. W myśl art. 145 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.), dotacje udzielone z budżetu państwa: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie do dnia 28 lutego roku następującego po roku, w którym udzielono dotacji (ust. 1). Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (ust. 2). W niniejszej sprawie strona otrzymała dotację za 2005 r. według stawki 115,39 zł., a zgodnie z art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty oraz § 1 pkt 1 uchwały – przysługiwała jej stawka w wysokości 97,00 zł. Kolegium zwróciło uwagę na fakt, że również w roku 2004 r. wystąpiła podobna sytuacja tj. wypłacono dotacje wg stawki 111,38 zł, a faktycznie przysługiwała ona w wysokości 115,39 zł, co spowodowało, że po dokonaniu rozliczenia w styczniu 2005 r. wypłacono stronie wyrównanie za 2004 r. Jednakże w przypadku dotacji za 2005 r. została ona pobraną w nadmiernej wysokości. Zgodnie z treścią art. 145 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, zwrotowi do budżetu podlega ta część dotacji, która została pobrana w nadmiernej wysokości. Z art. 145 ust. 5 ustawy o finansach publicznych wynika natomiast, że odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu państwa nalicza się począwszy od dnia stwierdzenia nieprawidłowego naliczenia. W myśl art. 146 ustawy o finansach publicznych, w przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie, o którym mowa w art. 144 ust. 1 i 2 oraz art. 145 ust. 1, organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki. Przy czym art. 190 ustawy o finansach publicznych stanowi, że przepisy art. 145 i 146 stosuje się odpowiednio do dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Kolegium wyjaśniło, że jest związane przepisami obowiązującego prawa, a te nie dają podstaw do badania czy strona została poszkodowana, czy też nie. Kolegium nie miało również podstaw do kwestionowania spadku kosztów kształcenia w szkołach zawodowych - w aktach sprawy znajduje się bowiem dokument, wystawiony przez dyrektora placówki prowadzonej przez Urząd Miasta Ł. tj. Centrum Kształcenia Ustawicznego, z którego wynika jak w 2005 r. kształtowały się ogółem koszty na jednego ucznia. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi przez A. R., prowadzącego Zaoczne Technikum Uzupełniające dla Dorosłych "A". Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania przed organem I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o braku podstaw do żądania zwrotu dotacji. W uzasadnieniu skarżący powołał się na pismo organu z dnia 8 marca 2006 r., informujące go o zaistniałej rozbieżności i o wysokości nadpłaty oraz o konieczności zwrotu 24.846,00 zł. W piśmie tym skarżący został również poinformowany o konieczności zwrotu kwoty 36,825,00 zł., wynikającej z nadpłaty dotacji wypłaconej dla innej prowadzonej przez niego placówki - Zaocznej Szkoły Policealnej dla Dorosłych "A", co łącznie dało sumę w wysokości 61.671,00 zł. Skarżący wyjaśnił, że nie ma żadnego wpływu na wysokość kwoty przypadającej do wypłaty w danym roku na jednego wychowanka. Ma jedynie obowiązek podać na początek każdego miesiąca planowaną i faktyczną ilość słuchaczy. Zdaniem skarżącego pomiędzy brzmieniem uchwały i ustawy o systemie oświaty istnieje rozbieżność. Art. 90 ust 3 ustawy brzmi: "Dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych nie wymienionych w ust. 2a przysługują na każdego słuchacza w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia. Natomiast § 1 pkt 3 uchwały brzmi: "szkołom niepublicznym o uprawnieniach szkół publicznych nie wymienionych w pkt 1 w wysokości 50% ustalonych w budżecie miasta wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia. Brzmienie ustawowe jest bardziej korzystne i uwzględnia sytuację prowadzących szkoły niepubliczne z uprawnieniami szkół publicznych. Trudno przypuszczać aby jakiś zwrot użyty w określeniu ustawowym był przypadkowy. Widać, że ustawodawca zdaje sobie sprawę jakim kłopotem dla prowadzącego szkołę jest sytuacja, kiedy ma zwracać część dotacji, która została już wydana na bieżące wydatki szkoły, takie jak koszty lokalowe, wynagrodzenia, zakup pomocy naukowych, materiałów biurowych, środków czystości, energii itp. Sformułowanie "nie niższej" oznacza, że gdy w budżecie gminy nastąpi korekta dotacji dla szkół publicznych in plus, należy wypłacić wyrównanie szkołom niepublicznym z uprawnieniami szkół publicznych, zaś gdy w budżecie nastąpi korekta in minus - zarząd jednostki samorządu terytorialnego nie żąda zwrotu dotacji wypłaconej w minionym okresie. Uchwała nie bierze jednak takiej sytuacji pod uwagę. Organ wydający decyzję wskazuje jako źródło ustalenia ostatecznej wysokości dotacji za 2005 rok, pismo z Centrum Kształcenia Ustawicznego z dnia 17 stycznia 2006 r. oraz późniejsze wyliczenia Wydziału Edukacji UMŁ. Oznacza to, że przedmiotowa stawka była wyliczona z pewnością po dniu 17 stycznia 2006 r. i w żadnym razie nie mogła być ustalona w budżecie miasta na 2005 r. Środki finansowe do szkół publicznych, w tym również do Centrum Kształcenia Ustawicznego w Ł., trafiają za pośrednictwem Wydziału Edukacji. Odchylenia od planowanych w budżecie miasta wydatków na każdą szkołę są ustalane znacznie wcześniej, zanim budżet zostanie ostatecznie zrealizowany, a mianowicie w lipcu i ostatecznie na początku listopada danego roku budżetowego. Jeśli w 2005 roku wystąpiło tak znaczne odchylenie od planowanych wydatków, tj. w wysokości 15%, fakt ten był znany i uzgadniany znacznie wcześniej. Można było wówczas dokonać korekty w szkołach niepublicznych poprzez zmniejszenie wypłat w kolejnych miesiącach przed zakończeniem roku. Skarżący stwierdził, że uchwała nie przewiduje zwrotu części dotacji za miniony okres z powodu nadmiernej wypłaty przez organ. Zdaniem skarżącego jeśli taki zwrot może być wymagany, to podmiot otrzymujący dotację powinienem wcześniej być zawiadomiony i wiedzieć do jakiej wielkości w wymiarze procentowym może nastąpić korekta, a także czy w związku z możliwą korektą powinien tworzyć rezerwę z wypłacanej dotacji na poczet możliwego zwrotu. Zdaniem skarżącego sposób interpretowania przepisów prawa stosowany przez Wydział Edukacji UMŁ stawia szkoły niepubliczne w bardzo trudnej sytuacji. Przez cały 2005 rok skarżący otrzymywał dotację w wysokości 115,39 zł na słuchacza. W od stycznia zaczęto mu wypłacać 97,00 zł. na słuchacza. Jest to spadek wpływów o 16 %. Jeśli w tym samym roku zwróci nadpłatę z roku ubiegłego, musi oddać kolejne 16 %, i to przy optymistycznym założeniu, że ilość słuchaczy w jego szkole nie spadnie w stosunku do roku ubiegłego. Tak więc słuchacz z roku 2005 jest dotowany przez miasto w kwocie 115,39 zł. miesięcznie, zaś słuchacz z roku 2006 w kwocie 79,00 zł miesięcznie. Zdaniem skarżącego sytuacja edukacji dorosłych na [...] rynku jest taka, że nie może on finansować żądanego zwrotu dotacji przez podwyższanie opłat za szkołę ponoszonych przez samych słuchaczy. Jedynym źródłem finansowania zwrotu jest bieżąca dotacja. W dniu [...] roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło wcześniejszą decyzję Dyrektora Wydziału Edukacji UMŁ z dnia [...] r. wydaną w tej sprawie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolejną, niekorzystną dla skarżącego decyzję Wydział Edukacji wydał [...], tj po upływie roku od uchylenia poprzedniej decyzji przez SKO. Skarżący stwierdził, że wymagana kwota zwrotu jest na tyle poważna, że może spowodować konieczność likwidacji jego szkoły, tym bardziej, że prowadzi on również szkołę policealną, od której organ domaga się zwrotu kwoty 36.825,00 zł. Uczniowie niektórych kierunków (np. technikum poligraficznego), nie mają alternatywnej szkoły w Ł., do której mogliby się przenieść w trakcie nauki. Wydana decyzja godzi bezpośrednio w interesy słuchaczy szkoły, pochodzących przeważnie z niezamożnych rodzin i próbujących podwyższyć swoje kwalifikacje,. Zdaniem skarżącego w poprzednich latach zwrot dotacji z powodu nadmiernej wypłaty przez organ nigdy nie miał miejsca. Stworzenie takiego precedensu umożliwi Wydziałowi Edukacji stawianie szkół niepublicznych z uprawnieniami szkół publicznych co roku przed widmem katastrofy finansowej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły prawa, i to przynajmniej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga jest bezzasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przydzielona skarżącemu dotacja ma swoje umocowanie w art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, w myśl którego dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50 % ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczną szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Wysokość dotacji określona w tym przepisie jest kwotą minimalną, a nie sztywną, zatem a contrario, może być ustalona na poziomie wyższym. Jej ostateczne ustalenie leży w gestii organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświat organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (w tym przypadku Rada Miejska w Ł.) ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 2a - 3b, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji i zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji. Z przepisu tego nie wynika zatem, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest zobowiązany do wyliczania stawek dotacji dla poszczególnych rodzajów szkół, lecz jedynie do określenia trybu udzielania i rozliczania dotacji i wymóg ten spełnia załączona uchwały Rady Miejskiej w Ł.. W myśl § 1 pkt. 3 tej uchwały, dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub nauki, przysługują w wysokości równej 50 % ustalonych w budżecie Miasta wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju. Przepis ten oznacza, że Rada Miejska w Ł. uchwaliła dotacje na poziomie minimalnym, do czego miała prawo na podstawie art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Jak wynika z decyzji organu I instancji Miasto Ł. prowadzi w Centrum Kształcenia Ustawicznego szkołę tego samego typu co szkoła skarżącego. Na podstawie pisma Centrum Kształcenia Ustawicznego z dnia 17 stycznia 2006 r., określającego koszty kształcenia jednego ucznia w poszczególnych typach szkół, Wydział Edukacji UMŁ wyliczył stawkę dotacji na 2005 r. w wysokości 97.00 zł., co stanowi 50 % (z 194.00 zł.) wydatków bieżących poniesionych na jednego ucznia w CKU w 2005 r. Dla szkoły skarżącego wyliczenie to oznaczało, że dotacja, którą otrzymał za 2005 r. została mu wypłacona w nadmiernej wysokości. Do czasu wyliczenia tej stawki dotacja bowiem wypłacana była według stawki z poprzedniego roku budżetowego. W myśl art. 190 ustawy o finansach publicznych przepisy art. 145 i art. 146 stosuje się odpowiednio do dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych dotacje udzielone w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie do dnia 28 lutego roku następującego po roku, w którym udzielono dotacji. Jak wynika z ust. 2 art. 145, dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Zgodnie z art. 145 ust. 5 pkt 2 odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu państwa nalicza się począwszy od dnia stwierdzenia nieprawidłowego naliczenia lub nienależnego pobrania dotacji. W niniejszej sprawie oznaczało to dzień doręczenia skarżącemu pisma z dnia 8 marca 2006 r., w którym Dyrektor Wydziału Edukacji Urzędu Miasta Ł. poinformował A. R. o zaistnieniu nadpłaty oraz o jej wysokości, a także o konieczności jej zwrotu, proponując jednocześnie rozłożenia nadpłaconej kwoty na raty. Na podstawie art. 146 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie, o którym mowa w art. 144 ust. 1 i 2 oraz art. 145 ust. 1, organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki. Odsetki stanowią instrument zdyscyplinowania podmiotu, który otrzymał dotację m. in. w nadmiernej wysokości – do jej szybkiego zwrotu. Podkreślić należy również, że zasadniczą podstawą do wydania decyzji o zwrocie dotacji jest ustawa o finansach publicznych, zaś uchwała jednostki samorządu terytorialnego ma znaczenie wyłącznie w zakresie określenia wysokości dotacji w procentach na określonym poziomie wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że rozpoznając sprawę był związany przepisami obowiązującego prawa, które w sprawach tego rodzaju nie dają podstaw do badania czy poprzez żądanie zwrotu dotacji wypłaconej w nadmiernej wysokości, strona została poszkodowana i jaki to ma wpływ na dostępność do nauki, czy poziom kształcenia słuchaczy. Odnośnie zarzutu przewlekłości postępowania wskazać należy, że staje się on bezprzedmiotowy w sytuacji wydania w sprawie decyzji ostatecznej. W toku postępowania administracyjnego natomiast, w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub ustalonym w myśl art. 36, stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia (art. 37 K.p.a.). Z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji. t.n.