I SA/Łd 45/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział I w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia o pomocy de minimis i przekazania sprawy do rozpoznania właściwemu organowi pierwszej instancji p o s t a n a w i a: 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić Prezesowi Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych kwotę 100 zł (sto), stanowiącą uiszczony wpis od skargi, zaksięgowaną w dniu [...] pod poz. [...]. "A" Spółka akcyjna z siedzibą w C. wystąpiła do Prezydenta P. z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o pomocy de minimis w wysokości 2681,45 zł z tytułu dokonanego w dniu 11 lutego 2009r. wydatku obejmujący wynagrodzenie opiekunów zawodowych w ramach IPR zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 12 ppkt d rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 19 grudnia 2007r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 245, poz. 18190). Informacyjnie podała też, iż zwolnienie z tytułu podatku od nieruchomości za luty 2009r. wynosiło 3.745,48 zł, w tym 10% do PEFRON, 90% na ZFRON, a przewidywalna wartość pomocy wynosiła 3033,84 zł. Postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent P. odmówił wydania zaświadczenia o wskazanej treści, uznając, iż środki zgromadzone na rachunku ZFRON nie zostały przekazane na konto poszczególnych opiekunów zawodowych IPR, lecz na bieżący rachunek Spółki. Po rozpoznaniu zażalenia Spółki od tego postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], na podstawie art. 233 § 1 pkt 2 lit. b) w związku z art. 239 i art. 306k ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do rozpatrzenia właściwemu organowi pierwszej instancji, tj. Prezesowi Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. W skardze na to postanowienie Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy właściwemu organowi, tj. Prezydentowi Miasta P. jako organowi pierwszej instancji. Nadto strona wniosła o zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych. Zdaniem Prezesa PFRON, zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 1c w związku z art. 7 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 121, poz. 844 ze zm.) w związku z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 59, poz. 404 ze zm.) poprzez błędne ustalenie, że organem właściwym do wydania zaświadczenia o udzielonej pomocy de minimis jest Prezes PFRON, podczas gdy organem tym jest Prezydent P.. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie z powodu jej niedopuszczalności, wskazując że Prezesowi PFRON, będącemu organem administracji publicznej, nie przysługuje prawo do wniesienia skargi na postanowienie organu drugiej instancji. Kolegium Odwoławcze podtrzymało również swoje stanowisko, iż Prezes PFRON jest organem właściwym do wydania zaświadczenia w rozpatrywanej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 50 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ppsa, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Nadto zgodnie z § 2 art. 50 ppsa uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Pod pojęciem interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 ppsa, rozumie się istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem. Ów związek wynika w przeważającej większości z przepisów administracyjnego prawa materialnego, ale także procesowego lub ustrojowego, gdzie musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania określonego aktu lub podjęcia określonej czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a ppsa. Ze skargą do sądu administracyjnego może wystąpić podmiot, który wykaże związek pomiędzy swoją sytuacją prawną i normą prawa materialnego, procesowego lub ustrojowego (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis Warszawa 2009, s. 275, uzasadnienie uchwały NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04, ONSAiWSA 2005 Nr 4, poz. 62). W konsekwencji takiej regulacji postępowanie sądowoadministracyjne może być prowadzone, jako postępowanie bezwzględnie oparte na zasadzie skargowości, tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot. Podmioty mają legitymację do złożenia skargi w zakresie określonym przepisami prawa. Ustalenie zatem zakresu tej legitymacji musi nastąpić w postępowaniu wstępnym, natomiast brak legitymacji jest podstawą do odrzucenia skargi. Nie wykazanie owego związku skutkuje tym, iż podmiot wnoszący skargę nie jest legitymowany do jej wniesienia. Skarga taka podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa. Zgodnie bowiem z tym przepisem Sąd odrzuca skargę jeżeli jej wniesienie jest z innych przyczyn, tj. innych niż wskazane w art. 58 § 1 pkt 1 – 5, niedopuszczalne. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, iż Prezes PFRON nie posiada interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 ppsa, nie jest on również podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie szczególnego przepisu (art. 50 § 2 ppsa). W sprawach o wydanie zaświadczenia stwierdzającego udzielenie pomocy publicznej de minimis, obejmującej wykorzystanie przekazywanych na PEFRON i ZEFRON środków z tytułu zwolnienia w podatku od nieruchomości na wynagrodzenie dla opiekunów zawodowych IPR, legitymację skargową posiadają jedynie beneficjenci tej pomocy, tj. podmioty prowadzące zakład pracy chronionej. Zgodnie bowiem z przepisem art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (tj. Dz.U. z 2007, Nr 59, poz. 404) beneficjentem pomocy jest podmiot prowadzący działalność gospodarczą, w tym podmiot prowadzący działalność w zakresie rolnictwa lub rybołówstwa, bez względu na formę organizacyjno – prawną oraz sposób finansowania, który otrzymał pomoc publiczną. Beneficjentem pomocy, a w konsekwencji i skarżącym, w niniejszej sprawie jest "A" Spółka akcyjna. Teza ta znajduje potwierdzenie również w treści art. 31 ust. 1 pkt 1 lit.a i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tj. Dz. U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92 ze zm.). Stosownie do tego przepisu prowadzący zakład pracy chronionej lub zakład aktywności zawodowej w stosunku do tego zakładu jest zwolniony z podatków, z zastrzeżeniem nie mającego zastosowania w tej sprawie ust. 2, z tym, że z podatków od nieruchomości, rolnego i leśnego – na zasadach określonych w odrębnych przepisach, a prowadzący zakład pracy chronionej przekazuje środki uzyskane z tytułu zwolnieniem z tego podatku na Fundusz w wysokości 10% oraz na zakładowy fundusz rehabilitacji osób niepełnosprawnych w wysokości 90%. Prezes PEFRON jest natomiast podmiotem udzielającym pomocy. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 12 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej podmiotem udzielającym pomocy jest organ administracji publicznej lub inny podmiot, który jest uprawniony do udzielania pomocy publicznej, w tym przedsiębiorca publiczny, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 22 września 2006r. o przejrzystości stosunków finansowych pomiędzy organami publicznymi a przedsiębiorcami publicznymi oraz o przejrzystości finansowej niektórych przedsiębiorców (Dz. U. Nr 191, poz. 1411 i Nr 245, poz. 1775). Na mocy art. 5 tej ustawy podmioty udzielające pomocy wydają beneficjentowi pomocy zaświadczenie stwierdzające, że udzielona pomoc publiczna jest pomocą de minimis albo pomocą de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie. W myśl art. 49 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych do wypłat, o których mowa m.in. w art. 31 ust. 3, tj. na fundusz i zakładowy fundusz rehabilitacji osób niepełnosprawnych, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Ordynacja podatkowa, z tym, że uprawnienia organów podatkowych określone w ustawie przysługują Prezesowi Zarządu Funduszu. Również inne przepisy tej ustawy, tj. np. art. 49 ust. 3, ust. 4 czy ust. 5, w sposób wyraźny wskazują Prezesa Zarządu Funduszu jako organ administrujący. Z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych wynika nadto, że do jego zadań należy przekazywanie środków Funduszu samorządom wojewódzkim i powiatowym na realizację określonych zadań lub rodzajów zadań, podmiotom realizującym zadania zlecone przez Fundusz lub inne zadania wynikające z ustawy oraz pracodawcom wykonującym działalność gospodarczą, zatrudniającym osoby niepełnosprawne (art. 48 ust. 1 i art. 48a ustawy). Na mocy wskazanych przepisów Prezes Zarządu Funduszu uzyskał więc uprawnienia organu administracji publicznej – organu podatkowego - w zakresie uregulowanym w ustawie o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, w tym do wydania spornego zaświadczenia. Skoro zatem Prezes tego Funduszu jest organem właściwym do rozpoznania sprawy tego zaświadczenia, to jednocześnie jako organ pierwszej instancji nie posiada legitymacji skargowej do zaskarżenia postanowienia SKO w Łodzi z dnia 28 października 2009r. (analogicznie wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 października 2009r., I SA/Łd 664/09). Jak bowiem powszechnie przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, postępowanie sądowe nie może zostać wszczęte przez organ administracji publicznej, którego działalność ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej tej administracji, jak chociażby organ wyższego stopnia. Organy te nie mogą posiadać uprawnień do poddawania swojej działalności kontroli zewnętrznej w stosunku do administracji, ani też postępowanie sądowoadministracyjne nie może być wykorzystane do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze organizacyjnej administracji publicznej.Postępowanie sądowoadministracyjne może być zatem uruchomione tylko z inicjatywy podmiotu pozostającego poza systemem organów, których działalność ma podlegać kontroli przez sąd administracyjny (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne. Warszawa 1996, s. 103 czy uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003, z. 4, poz. 115). Dopuszczenie złożenia skargi przez organ pierwszej instancji, doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego z przeciwstawnych pozycji, byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie, a mianowicie: skarżący (organ pierwszej instancji) i autor decyzji odwoławczej (organ drugiej instancji), a spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 22 października 1984 r., III AZP 5/84; OSNC 1985, z. 7, poz. 86 z aprobującą glosą J. Borkowskiego, OSP 1986, z. 2, poz. 26). Na gruncie niniejszej sprawy w odniesieniu do Prezesa Funduszu nie można mówić ani o interesie prawnym, ani interesie faktycznym – organ administracji nie ma interesu indywidualnego w sprawie sądowoadministracyjnej - jego rolą jest stanie na straży porządku prawnego, reprezentuje zatem interes publiczny. Przyznanie organowi administracji publicznej statusu strony jest zjawiskiem zupełnie wyjątkowym i wynika zawsze z wyraźnie wyartykułowanej woli ustawodawcy i nie jest wcale wynikiem oceny posiadania przez organ administracji publicznej interesu prawnego. Prezes wnosząc przedmiotową skargę błędnie przyjął, jak się wydaje, iż przedmiotem postępowania przed SKO w Łodzi była sprawa podatkowa. Tymczasem jak wynika z załączonych akt administracyjnych przedmiotem tym była sprawa potwierdzenia prawidłowości wykorzystania pomocy publicznej z tytułu zwolnienia od podatku od nieruchomości, a uprawnienie do kontroli prawidłowości wykorzystania tej pomocy uzyskał, jak wskazano, Prezes Funduszu. Na marginesie podnieść należy, iż środkiem prawnym służącym ustaleniu organu właściwego do załatwienia danej sprawy jest wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (art. 4 ppsa), a nie skarga. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, Sąd orzekł, jak w sentencji. t.n.