I SA/Łd 45/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiktor Jarzębowski Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Janicki Sędzia WSA Tomasz Adamczyk (spr.) Protokolant: St. sekretarz sądowy Dominika Borowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi na uchwałę Rady Powiatu Zduńskowolskiego z dnia 3 czerwca 2016 r. nr XIX/43/16 w przedmiocie udzielenia absolutorium za rok 2015 dla Zarządu Powiatu Zduńskowolskiego oddala skargę. Regionalna Izba Obrachunkowa w Łodzi wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Powiatu Zduńskowolskiego z dnia 3 czerwca 2016 r. nr XIX/43/16 w sprawie udzielenia Zarządowi Powiatu Zduńskowolskiego absolutorium za rok 2015 wnioskując o stwierdzenie nieważności tej uchwały. W uzasadnieniu skargi zarzucono Radzie Powiatu naruszenie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz art. 271 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez to, że przedmiotowa uchwała została podjęta z uwzględnieniem wcześniejszego stanowiska Komisji Rewizyjnej, która to Komisja nie była należycie obsadzona, bowiem nie było w jej składzie przedstawiciela klubu radnych A. Dalej w skardze wskazano, że pierwotny skład Komisji Rewizyjnej, powołany w grudniu 2014 r., obejmował przedstawicieli wszystkich klubów radnych, jednakże we wrześniu 2015 r. radna J. P., przedstawicielka tego klubu, powiadomiła Przewodniczącego Rady Powiatu o rezygnacji z członkostwa w klubie radnych A. Przewodniczący klubu radnych A informował o tym fakcie Przewodniczącego Rady Powiatu a Przewodniczący Rady wyjaśniał, że zmiana składu Komisji Rewizyjnej zależy od inicjatywy radnych A, gdyż to oni powinni wskazać innego swojego przedstawiciela lub wnioskować o zwiększenie liczby członków Komisji Rewizyjnej. W sierpniu 2017 r. weszła w życie zmiana Statutu Powiatu Zduńskowolskiego wprowadzająca zwiększenie liczby członków Komisji Rewizyjnej do czterech radnych i w jej skład został powołany nowy przedstawiciel klubu A. W ocenie Regionalnej Izby Obrachunkowej doszło do braku koniecznych działań zarówno ze strony radnych klubu A, jak i Przewodniczącego Rady Powiaty i z tego względu Komisja Rewizyjna nie działała we właściwym składzie, był on bowiem sprzeczny z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Nie można więc wykluczyć, że udział przedstawiciela klubu A w pracach Komisji Rewizyjnej skutkowałby inną oceną pracy Zarządu Powiatu. Rada powiatu Zduńskowolskiego wniosła o oddalenie skargi wskazując, że Komisja Rewizyjna była należycie obsadzona, a klub radnych A nie wskazywał innego swego przedstawiciela na miejsce J.P., skoro uważał, że przestała ona już być przedstawicielką tego klubu w Komisji Rewizyjnej. Sąd zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona, bowiem Rada Powiatu Zduńskowolskiego podejmując uchwałę nr XIX/35/16 z dnia 3 czerwca 2016 r. w sprawie udzielenia absolutorium za rok 2015 dla Zarządu Powiatu Zduńskowolskiego nie naruszyła przepisów prawa, a w szczególności wskazanych w skardze: art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 814 ze zm.) oraz art. 271 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm.). Regionalna Izba Obrachunkowa w Łodzi zaskarżając powyższą uchwałę Rady Powiatu Zduńskowolskiego zarzuciła wadliwość procedowania Rady polegającą na uwzględnieniu opinii Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu Zduńskowolskiego w sprawie udzielenia absolutorium Zarządowi Powiatu Zduńskowolskiego z wykonania budżetu za 2015 r., pomimo że przedstawiając swoje stanowisko Komisja Rewizyjna funkcjonowała w składzie osobowym niezgodnym z przepisem ustawy, a mianowicie z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Zgodnie z art. 271 ust. 1 pkt 6 ustawy o finansach publicznych, nie później niż do dnia 30 czerwca roku następującego po roku budżetowym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie absolutorium dla zarządu po zapoznaniu się z: 1 ) sprawozdaniem z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego; 2 )sprawozdaniem finansowym; 3) sprawozdaniem z badania sprawozdania finansowego, o którym mowa w art. 268; 4 ) opinią regionalnej izby obrachunkowej, o której mowa w art. 270 ust. 2; 5) informacją o stanie mienia jednostki samorządu terytorialnego; 6 ) stanowiskiem komisji rewizyjnej. Zgodnie zaś z art. 16 ustawy o samorządzie terytorialnym: 1. Rada powiatu kontroluje działalność zarządu oraz powiatowych jednostek organizacyjnych. W tym celu powołuje komisję rewizyjną. 2. W skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 14 ust. 1, oraz będących członkami zarządu. 3. Komisja rewizyjna opiniuje wykonanie budżetu powiatu i występuje z wnioskiem do rady powiatu w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium zarządowi. Wniosek w sprawie absolutorium podlega zaopiniowaniu przez regionalną izbę obrachunkową. 4. Komisja rewizyjna wykonuje inne zadania zlecone przez radę powiatu w zakresie kontroli. Uprawnienie to nie narusza uprawnień kontrolnych innych komisji powoływanych przez radę na podstawie art. 17. Ustawowe zadekretowanie składu komisji rewizyjnej obejmujące przedstawicieli wszystkich klubów, z wyłączeniem radnych pełniących funkcje przewodniczącego i zastępców przewodniczącego rady oraz członków zarządu, w odniesieniu do Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu Zduńskowolskiego znalazło swoje powtórzenie w Statucie Powiatu Zduńskowolskiego, a mianowicie w § 46 ust.2 tego aktu. Z ustalonego bezspornie stanu faktycznego sprawy wynika jasno, że Rada Powiatu Zduńskowolskiego w grudniu 2014 r. powołała Komisję Rewizyjną w składzie trzyosobowym, zgodnie z obowiązującym wtedy Statutem. W skład tej Komisji weszli przedstawiciele wszystkich klubów, a przedstawicielka klubu A radna J. P. została przewodniczącą Komisji Rewizyjnej. We wrześniu 2015 r. J. P. poinformowała Przewodniczącego Rady o rezygnacji z członkostwa w klubie radnych A. W sierpniu 2017 r. zmieniony został Statut Powiatu Zduńskowolskiego w ten sposób, że zwiększono liczbę członków Komisji Rewizyjnej do czterech osób i następnie powołano w skład Komisji następnego radnego wskazanego przez klub radnych A. Sąd rozpoznający niniejszą skargę podziela poglądy wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych co do wykładni i znaczenia art. 16 o samorządzie powiatowym, a zatem w kwestii, cyt. "obowiązku powoływania komisji rewizyjnej w składzie określonym ustawowo, to znaczy w składzie w którym znajdą się przedstawiciele wszystkich klubów. Status komisji rewizyjnej jest szczególny. Jest ona powoływana obowiązkowo, odmiennie niż inne komisje rady, a jej skład został ustawowo określony (poprzez wyłączenie niektórych radnych i członków zarządu powiatu z możliwości wyboru w skład tej komisji a zarazem wskazanie obligatoryjnych członków komisji w postaci przedstawicieli wszystkich klubów radnych). Skład liczbowy komisji rewizyjnej w powiecie zależy od uznania rady, powinien być zgodny ze składem uregulowanym w statucie, ale liczba członków komisji rewizyjnej musi być tak ukształtowana, aby każdy z klubów był reprezentowany przez co najmniej jednego radnego. Ratio legis takiego rozwiązania wynika z uznania doniosłości funkcji kontrolnej komisji rewizyjnej i potrzeby zapewnienia politycznym reprezentacjom radnych ( klubom) realnej możliwości – w ramach demokratycznych procedur - sprawowania kontroli m.in. w tak istotnym zakresie jak wykonanie budżetu i wnioskowanie o udzielenie lub nieudzielenie zarządowi absolutorium czy opiniowanie wniosku o odwołanie starosty" (zob. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2013 r., II OSK 325/13, dostępny w bazie CBOSA i wyroki powołane w uzasadnieniu wskazanego orzeczenia). Sąd podziela także stanowisko prezentowane w wyżej wskazanym wyroku NSA, że cyt. "radnym wszystkich klubów i klubom powinno zależeć na zapewnionym ustawowo udziale przedstawiciela klubu w pracach komisji rewizyjnej. Prawo klubu radnych do posiadania przedstawiciela w komisji rewizyjnej ma charakter publicznego prawa podmiotowego. Jego podstawę stanowi prawo publiczne a pominięcie przedstawicieli określonego klubu lub klubów przez radę powiatu przy powoływaniu komisji rewizyjnej może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Publicznego prawa podmiotowego nie można się zrzec, ale można z niego nie korzystać. Niekorzystanie z tego prawa nie może jednak prowadzić do skutków sprzecznych z prawem. Prawo klubu do posiadania przedstawiciela w komisji rewizyjnej wprowadzono po to, by radni wszystkich opcji politycznych mogli, na podobnych zasadach, wykonywać mandat, dysponując taką samą wiedzą". Jednocześnie Sąd wyraża pogląd, że konieczność takiego powołania komisji rewizyjnej, aby w jej składzie swoich przedstawicieli miały wszystkie kluby radnych nie oznacza, że przedstawicielem określonego klubu może być jedynie radny/radna należący do tego klubu. Uprawnienie wskazania przedstawiciela należy do klubu i to klub swobodnie decyduje, czy wskaże radnego należącego do klubu, czy też innego radnego. Po pierwsze, w art. 16 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym mowa jest o "przedstawicielach" wszystkich klubów ale bez zawężenia możliwości wskazywania przedstawicieli tylko spośród członków danego klubu. Po drugie, takie zawężenie byłoby nielogiczne, bo przecież chodzi o to, żeby przedstawicielem klubu był radny/radna, do której klub ma zaufanie i który z uwagi na swoją wiedzę i kompetencje jest w stanie właściwie pracować w komisji rewizyjnej. Po trzecie, nie jest przecież wykluczone, że niewielki liczebnie klub mógłby nie mieć możliwości wskazania przedstawiciela spośród swoich członków, gdyby członkowie tego klubu zajmowali funkcje wyłączające ich z możliwości bycia członkiem komisji rewizyjnej. Sąd wyraża także pogląd, że nieskorzystanie z przysługującego każdemu klubowi radnych prawa podmiotowego do posiadania w komisji rewizyjnej swojego przedstawiciela, może mieć miejsce nie tylko na etapie powoływania takiej komisji na początku kadencji rady, ale także później na skutek różnych zmian w składzie komisji lub w składzie radnych należących do poszczególnych klubów. Odnosząc powyższe uwagi do rozpatrywanej sprawy należy podkreślić, że samo poinformowanie Przewodniczącego Rady Powiatu przez radną J. P. o rezygnacji z członkostwa w klubie radnych A nie oznacza automatycznie, że osoba ta przestała być przedstawicielką tego klubu w Komisji Rewizyjnej, skoro przedstawicielem klubu nie musi być jego członek. Także z lakonicznych pism kierowanych przez przewodniczącego klubu radnych A do Przewodniczącego Rady Powiatu nie wynika, że klub ten cofnął swoją rekomendację dla J. P., a wynika jedynie, że przewodniczący klubu uważa, iż klub nie ma swojego przedstawiciela, skoro J. P. zrezygnowała z członkostwa w klubie A. Jeżeli jednak radni klubu A uznali, że ich dotychczasowa przedstawicielka już nie będzie ich reprezentowała w Komisji Rewizyjnej, to właśnie do nich należało podjęcie inicjatywy do zmiany stanu rzeczy. Nic nie stało przecież na przeszkodzie aby radny tego klubu lub cały klub zgodnie z § 31 ust. 1 pkt 1 i 2 Statutu Rady Powiatu wystąpili z inicjatywą podjęcia stosownej uchwały o zmianie składu Komisji Rewizyjnej i powołanie w miejsce J.P. nowego przedstawiciela klubu radnych A lub uchwały o zwiększeniu ilości członków Komisji Rewizyjnej. Oczywistym jest, że inicjatywa w tym zakresie należała jedynie do radnych A, bo przecież nikt inny nie mógł za nich wskazać przedstawiciela do Komisji Rewizyjnej. Tej inicjatywy nie zastąpiły skrótowe wystąpienia pisemne radnego M.R. kierowane do Przewodniczącego Rady Powiatu, np. z 1 lutego 2016 r., bo radny nie wskazywał przecież innego przedstawiciela do Komisji Rewizyjnej, ani nie wnioskował o podjęcie stosownej uchwały w sprawie zmiany składu Komisji Rewizyjnej. W tej sytuacji wnioskowanie o podjęcie "stosownych działań", bez wcześniejszego wykazania aktywności, która należała do radnych klubu A, można oceniać co najmniej jako brak troski o właściwe ukształtowanie Komisji Rewizyjnej. Z tego względu nie można zarzucać, że podejmując uchwałę w sprawie udzielenia Zarządowi Powiatu absolutorium Rada Powiatu naruszyła przepisy proceduralne, gdyż skorzystała z opinii Komisji Rewizyjnej pracującej w niewłaściwym składzie. Skoro bowiem radni klubu A nie wskazywali nowego przedstawiciela do Komisji Rewizyjnej, to nie było podstaw do dokonywania zmian w jej składzie. Wnioskując o udzielenia Zarządowi Powiatu absolutorium za rok 2015 Komisja Rewizyjna działała we właściwym składzie. Nie należy art. 16 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym interpretować w ten sposób, że skład komisji rewizyjnej miałby być niewłaściwy z powodu braku w jej składzie przedstawiciela jednego (lub więcej) klubów radnych, w sytuacji gdy klub ten nie korzysta ze swego prawa podmiotowego i nie wskazuje do komisji swego przedstawiciela lub też nie dokonuje stosownej wymiany przedstawiciela, do czego konieczne jest przecież zgłoszenie inicjatywy uchwałodawczej i przede wszystkim wskazanie konkretnej osoby jako nowego przedstawiciela. Z uwagi na powyższe należało skargę oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). E.B.